EL ACUERDO CAMP DAVID

En el discurso pronunciado por Pelletrau en el 50 Simposio Anual de Asia, el proceso de paz entre israelíes y palestinos es la clave de la política de Estados Unidos en Medio Oriente. Se desprende, asimismo, que el rol de los Estados Unidos durante la segunda gestión de Bill Clinton oscilaría entre mantener buenas relaciones con el Estado de Israel y los Estados árabes, principalmente con aquellos productores de petróleo. El mantenimiento de la estabilidad en la región continua siendo un objetivo de primer orden; los peligros, tales como el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva y el extremismo religioso (básicamente islámico) también continúan siendo amenazas a los intereses norteamericanos.

A punto de finalizar la segunda gestión de Clinton, la amenaza de grupos extremistas islámicos, opuestos al proceso de paz, aún persiste. Los grupos palestinos, Hamas y Jihad Islámica como el grupo libanés Hizbollah, han sido debilitados por Israel y la Autoridad Palestina, pero insisten en cometer ataques terroristas para frenar las negociaciones de paz. Además, estos movimientos extremistas continuamente denuncian su profunda antipatía hacia los Estados Unidos como por su intervención en la región. Según una declaración del Director de la CIA, George Tenet, estos grupos continúan desarrollando armas químicas, biológicas y nucleares para ser más efectivas sus acciones. Más adelante revela que " la proliferación de armas se ha incrementado enormemente en la región".(2) La conclusión del proceso de paz entre Israel y la Autoridad Palestina no se ha firmado. Por el contrario, y a pesar del entusiasmo del primer mandatario norteamericano en la Cumbre de Camp David, las negociaciones finales fracasaron y, hasta el momento de escribir estas líneas, continúan paralizadas.

El proceso de paz ha sufrido varias paralizaciones y retrocesos durante estos últimos años. El primer quiebre comenzó antes de las elecciones presidenciales de Estados Unidos, cuando Yigal Amin asesinó al entonces Primer Ministro Yitzhak Rabin. A pesar de los esfuerzos de Shimon Peres, el proceso de paz comenzó a resquebrajarse hasta colapsar completamente en febrero de 1997, cuando el Primer Ministro Benjamin Netanyahu decide construir el asentamiento de Har Homa en Jerusalén Oriental. A partir de esta decisión no solo el proceso de paz, es decir las relaciones israelíes palestinas, se deteriora sino también las relaciones israelíes norteamericanas.(3)

Los Acuerdos de Oslo fueron obtenidos por medio de negociaciones directas y secretas entre israelíes y palestinos. Estados Unidos, durante la primera etapa del proceso de paz, intervino como garante y patrocinador de los acuerdos alcanzados. A partir de febrero de 1997, Estados Unidos modifica su función desempeñándose como único mediador y negociador directo entre israelíes y palestinos. Ante la posibilidad de un colapso total en las negociaciones, Estados Unidos debe involucrarse intensa y directamente en el proceso de paz.

Existen varios factores que impiden que el Estado de Israel y la Autoridad Palestina firmen un acuerdo final para la resolución del conflicto. Estos factores están íntimamente relacionados con los temas de negociación finales. La divergencia de intereses israelíes y palestinos obstaculizan la firma de un acuerdo final. Pero no solo son los intereses incompatibles de ambas partes lo que dificulta llegar a un acuerdo, sino también las acciones unilaterales que modificaron el aspecto geográfico y demográfico de gran parte de los territorios ocupados. Además existen tres realidades que se incorporaron, después del asesinato de Rabin y entorpecen el natural avance de la paz. Estas son:

La ausencia de una visión compartida entre israelíes y palestinos acerca de las posibles soluciones a los temas de negociación finales.

La persistencia del terrorismo y, que durante estos últimos cinco años, cobra más vida entre los israelíes.

La disociación existente entre el pueblo palestino y el líder de la Autoridad Palestina, Yasser Arafat. A partir de los Acuerdo de Oslo, un alto porcentaje de palestinos reconoce en la Autoridad Palestina un gobierno de tipo autoritario y monolítico.(4)

Estados Unidos no ha podido unificar intereses; tampoco ha podido frenar las acciones unilaterales tanto palestinas y, en especial, las israelíes y no ha podido ni revertir o extirpar estas realidades de ambas sociedades. Los éxitos obtenidos por Estados Unidos en el proceso de paz en Medio Oriente han sido limitados. Pero sin embargo, es impensable creer que el proceso de paz haya sobrevivido sin la intermediación directa de Estados Unidos entre ambas partes. Solo las intervenciones periódicas de Bill Clinton destrabaron al proceso de paz de la inmovilidad que lo embargó durante 1997 – 1998.

El presente trabajo se limitará a analizar la mediación de Estados Unidos en el proceso de paz en Medio Oriente. Pero ¿qué significa mediación?. Existen tres aspectos que se destacan en una tercería; ellos son, la búsqueda de una solución al problema mediante el mutuo acuerdo de las partes interesadas; la neutralidad entre las partes en conflicto; y por último, proporcionar bienestar y protección a las poblaciones afectadas mediante la solución alcanzada. En primer lugar, deberemos analizar las propuestas norteamericanas en la solución del conflicto, en particular las últimas sugerencias presentadas en la Cumbre de Camp David, ya que se centran en los temas más álgidos y de difícil conclusión. En segundo lugar, deberemos indagar acerca de la neutralidad en la resolución del conflicto. Para ello, compararemos la actuación de Estados Unidos - de Bill Clinton - para refrenar las acciones unilaterales palestinas e israelíes.

Debemos recordar que las resoluciones de Naciones Unidas demandan la devolución de Jerusalén Oriental y toda la Ciudad Vieja al control y soberanía palestinos.(5)

La resolución 194 de la Asamblea General de Naciones Unidas, del 11 de diciembre de 1948, insta a la repatriación de los refugiados, a quienes se debe permitir el regreso, o bien el pago de una indemnización si no desean regresar. (6)

Ambas partes coinciden en que debe acordarse rápidamente el futuro del Estado palestino. Sin embargo:

La diversidad de intereses entre las partes es elocuente. Ambas posiciones, de por sí antagónicas y categóricas, obligan a Estados Unidos a ser creativo en las soluciones brindadas. Bill Clinton tiene una doble tarea; por un lado, debe convencer a Arafat que las propuestas presentadas por Israel es lo mejor que puede conseguir de los israelíes; por otro lado, debe convencer a Barak de entregar algo más de lo que ha hecho hasta el momento. El resultado de las últimas conversaciones ha sido la ausencia de puntos en común entre ambos con el resquebrajamiento y suspensión de las conversaciones.

No obstante, existen algunos avances con respeto a temas antes vedados a las negociaciones con los palestinos. Uno de ellos es la supuesta aceptación de Ehud Barak de un control palestino en Jerusalén Oriental; no obstante, Israel se mantiene firme en la búsqueda del reconocimiento internacional –también árabe palestino- de su soberanía sobre "Jerusalén indivisa". Esta flexibilidad de Barak es de naturaleza táctica pues su intención es satisfacer necesidades mínimas palestinas. Barak, al igual que sus predecesores, no tiene ninguna intención de compartir la ciudad de Jerusalén con la Autoridad Palestina. Demostrando cierta avenencia e innovación, Barak intenta asegurar el control israelí de los asentamientos judíos en Cisjordania, de las cuencas hídricas y evitar la formación de un Estado palestino con continuidad territorial. Con el respaldo y financiamiento de Estados Unidos, Israel espera controlar física y demográficamente a Jerusalén Oriental, Cisjordania y la Franja de Gaza.

El Primer Ministro israelí debe enfrentar no solo los compromisos alcanzados por sus predecesores con la Autoridad Palestina y Estados Unidos sino que también debe revertir la imagen de su predecesor. Así como la suspensión del proceso de paz se asocia con Benjamin Netanyahu, Barak debe restaurar el proceso de paz en sus propios términos y demostrar su intención de poner punto final al conflicto. Al igual que Netanyahu que no estuvo dispuesto a continuar con las negociaciones con los palestinos sí éstos no brindaban seguridad a Israel, Barak no está dispuesto a continuar con los repliegues adicionales sí no se vislumbran soluciones posibles comunes sobre los temas más conflictivos. Es decir, ¿Cuál será la condición de Jerusalén? ¿Dónde se erigirá el futuro Estado Palestino? ¿Qué pasará con los refugiados palestinos?¿Cuáles serán las fronteras entre ambos Estados?. Y ¿Cuál será el futuro de los 150 asentamientos y más de 200.000 colonos israelíes en territorios ocupados palestinos?. (8)

Las acciones unilaterales, sin una adecuada política de consultas, contribuyen fuertemente a crear una atmósfera de desconfianza. Estados Unidos ha debido frenar las acciones y decisiones unilaterales de cada una de las partes y evitar que el proceso de paz entrara en colapso. Sin embargo, no siempre tuvo éxito.

Desde febrero de 1997, diversas medidas unilaterales propiciaron el estancamiento de las relaciones entre Israel y la Autoridad Palestina. A continuación se detallan algunas acciones que transgredían los acuerdos hasta ese momento alcanzados y cual fue la reacción de Estados Unidos ante ellas.

La construcción y expansión de los asentamientos en Jerusalén Oriental y otros territorios ocupados han aumentado significativamente durante los últimos cuatro años. La construcción de viviendas israelíes en todos los territorios ocupados supera las 50.000 unidades. Solamente en Jerusalén Oriental durante 1997 – 1998, Israel construyó unas 12.074 viviendas. El 88% de las viviendas construidas fueron dedicadas a colonos judíos (realizadas por medio de la construcción pública y otorgadas bajo subvención estatal) mientras que el 12% restante fueron construidas por los palestinos (por medio de la construcción privada). (9)

La confiscación de tierras palestinas en Jerusalén Oriental y demás territorios ocupados palestinos constituye otra acción unilateral en perjuicio del proceso de paz. La mayoría de las confiscaciones fueron realizada para dirigir "el crecimiento natural de los asentamientos". Para el segundo semestre de 1996 y 1997, el gobierno israelí confiscó 50 kilómetros cuadrados de tierras. Para 1998, se confiscó 8,40 kilómetros cuadrados en Jerusalén Oriental. Durante toda la gestión de Benjamin Netanyahu se confiscó el 94,6% de lo que se expropió en veinte años de ocupación. La totalidad de las tierras expropiadas en Jerusalén Oriental y sobre la "Línea Verde" se dedicaron a la expansión de los asentamientos judíos.(10)

Desde la firma del Acuerdo de Oslo II hasta setiembre de 1997, Israel había destruido 513 viviendas palestinas, la mitad de ellas durante el gobierno de Netanyahu. Desde 1997 hasta marzo de 1999 fueron ejecutas más de 400 órdenes de demolición de hogares palestinos de las 850 órdenes entregadas durante el último gobierno del Likud. Entre las órdenes figuraba una mezquita ubicada en el asentamiento de Gilo. (11) La mayoría de las órdenes de demolición eran por ausencia del permiso de construcción. Pero durante toda la gestión de Netanyahu se entregaron a los palestinos 150 permisos para construir; las demás solicitudes, que superaban el millar, fueron denegadas sin manifestar los motivos. (12)

Existen otras medidas unilaterales, no menos provocativas, que han oscurecido el ámbito en el cual se desarrolla la paz en la región. Estas son el cierre de la ciudad de Jerusalén a los palestinos, la construcción del Túnel Hashmonita en la Ciudad Vieja de Jerusalén y la confiscación de documentos de identidad a los residentes árabes israelíes.

Ante las acciones unilaterales israelíes, Estados Unidos siempre fue muy cauteloso en criticar duramente a Israel. Así quedó demostrado cuando Bill Clinton declaró con respecto a la decisión de construir Har Homa que "hubiera preferido que la decisión no hubiera sido hecha porque crea desconfianza entre las partes". A continuación agrega que "es un momento difícil pero creo que podemos trabajar en ello y seguir adelante". (14)

Con respecto a las decisiones de cerrar la ciudad de Jerusalén al ingreso de los palestinos y cerrar las oficinas de la Autoridad Palestina en la misma ciudad, el vocero del Departamento de Estado, Nicholas Burns, expresó que "es complicado entender porque el gobierno israelí tomó tal decisión cuando existe un ambiente muy difícil respecto a su relación con los palestinos".

De la misma manera, los representantes del gobierno norteamericano cuidaron de criticar demasiado las acciones del Gobierno de Israel ante Naciones Unidas. Esto quedó demostrado cuando el Embajador estadounidense, Bill Richardson, manifestó que "las partes conservan la voluntad, el compromiso y la capacidad de avanzar a pesar de los considerables obstáculos". Más adelante manifiesta que "solo pueden superarse [los obstáculos] por medio de negociaciones directas entre las partes y [la intervención internacional] solo puede provocar desconfianza". Consecuentemente, Estados Unidos vetó la resolución del Consejo de Seguridad que condenaba la decisión de Netanyahu de construir Har Homa. (15) En la visita de Clinton al Cairo, cuatro días más tarde, expresó que el veto de Estados Unidos "no debe ser entendido como aprobación de las decisiones de Israel" respecto a su política de asentamiento.

Las declaraciones realizadas por Estados Unidos, a menos de un mes de haber comenzado la construcción de Har Homa en pleno corazón musulmán en Jerusalén Oriental, buscan disminuir el significado de tal construcción en la comunidad internacional a pesar de los disturbios a manos de palestinos en la ciudad de Jerusalén.(16) Estas afirmaciones niegan los inconvenientes reales que frenan al proceso de paz; Inconvenientes que no pueden permanecer por mucho tiempo más en un segundo plano como pretende Estados Unidos.

Un año más tarde Clinton continuaba con su mismo lenguaje, a pesar de la paralización del proceso de paz producto de las negativas del Primer Ministro israelí en proseguir con los compromisos asumidos en Oslo II. Clinton expresaba, en agosto de 1998, que "las acciones y declaraciones unilaterales [en referencia a la creación del Estado Palestino] no ayudan al proceso de paz". (17) Es innegable que esta declaración presenta un tono crítico a la decisión unilateral de Arafat de declarar el Estado Palestino. Pero no hay critica abierta a las acciones unilaterales del gobierno de Natanyahu que llevaron a la paralización de la paz y, por consiguiente, a la decisión de Arafat.

Existen numerosas declaraciones del Departamento de Estado norteamericano que elogian los esfuerzos palestinos en cumplir con sus compromisos. Una segunda lectura nos permitiría observar una reprobación indirecta al gobierno de Israel, pero tales reprobaciones no son explícitas. Para tomar solo un ejemplo, a fines de 1998, el vocero presidencial sostenía que "los palestinos han trabajado duro para implementar sus compromisos bajo el Acuerdo [Wye River] incluyendo la anulación de las cláusulas de la Carta de la OLP y la detención de los actos de terrorismo". (18)

A pesar de la firma del Acuerdo de Wye River, el 23 de octubre de 1998, que establece como uno de los puntos centrales la prohibición de cometer acciones unilaterales, el gobierno de Israel continuó con las confiscaciones de tierras palestinas, la construcción de viviendas en territorios ocupados y la demolición de hogares palestinos.(19)

Es recién en 1999, cuando Estados Unidos comienza a criticar con más fuerza la conducta de Israel. La Secretaria de Estado, Madeleine Albright, reprochó al gobierno israelí por no efectuar los compromisos asumidos en el Acuerdo de Wye cuando enfatizó que "los palestinos habían ido cumpliendo sus obligaciones respecto a la seguridad israelí", en cambio "el gobierno israelí debería cumplir con sus obligaciones". (20) Unos meses más tarde, Albright declaraba que "él [Netanyahu] firmó acuerdos y luego los violó... Cuando los líderes israelíes nos dicen que frenaron la construcción de asentamientos, esperamos que realmente fuera así". (21)

Durante varios meses Estados Unidos prefirió un bajo perfil y optar por una crítica menos agresiva para obtener logros de parte del Gobierno israelí. A medida que finalizaba el periodo interino, se aproximaban las conversaciones sobre la condición final y las elecciones en Israel, Estados Unidos prefirió cortar las relaciones con Netanyahu. Sin embargo, en ambas posturas no se acusó directamente a Israel y cuando se hizo declaraciones, acerca de las acciones unilaterales, solo mencionan la construcción o expansión de los asentamientos, omitiendo las demás.

Quizá la decisión unilateral de Yasser Arafat de declarar el Estado Palestino haya sido la más perturbadora de las acciones para Estados Unidos. Sin embargo, la amenaza de Arafat, en agosto de 1998, ha sido muy útil para sentar en la mesa de negociación a Benjamin Netanyahu y destrabar el proceso de paz.

Otra acción unilateral fue la negación de Arafat en enmendar la Carta Nacional Palestina. Después de la firma del Acuerdo de Hebrón, la Autoridad Palestina desmintió su compromiso de rectificar la Carta en lo relativo a la eliminación de Israel. (22)

La paralización del proceso de paz repercutió en un incremento en el respaldo a movimientos islámicos como Hamas o Jihad Islámica. La Autoridad Palestina, después de que Israel desplegara sus tropas en Hebrón, no llevó a cabo las detenciones de activistas islámicos ni el cierre de instituciones educativas religiosas dirigidas por los movimientos islámicos, tal como se había acordado en Oslo II Anexo VII. Por el contrario, Arafat había liberado a numerosos activistas de Hamas. Lejos de respetar los compromisos, el líder palestino invitó a Hamas y a Jihad Islámica a participar en una conferencia organizada en Gaza, a mediados de agosto de 1997. Según Arafat, el fin de la conferencia era representar a todos los "sueños y aspiraciones" del pueblo palestino. (23) La conferencia fue vivida por la comunidad israelí como una demostración de unidad popular donde todos los sectores políticos estuvieron representados, inclusive aquellos que apoyan las operaciones armadas en todas las ocasiones. (24)

Con respecto a la decisión de Arafat de crear unilateralmente el Estado Palestino, Estados Unidos fue claro a la hora de señalar que "estamos opuestos a todas las mediadas unilaterales, incluyendo la decisión de crear un estado en forma unilateral. Los temas de condición final pueden ser solo resueltos por medio de negociaciones entre las partes y no por medio de actos unilaterales de cada lado". (25) Hasta el momento Estados Unidos ha logrado frenar la decisión de Arafat a pesar del fuerte consenso que tiene esta medida dentro de la sociedad palestina.

En cuanto a la enmienda de la Carta, Bill Clinton ha logrado que se llevase a cabo el 14 de diciembre de 1998 como signo de la buena voluntad de Arafat a proseguir con el proceso de paz. De la misma manera, ha logrado el trabajo conjunto entre la CIA, el FBI y la Autoridad Palestina para encarcelar a los dirigentes activistas de grupos radicalizados, frenar las olas de atentados terroristas e incautar armas ilegales en poder de Hamas, Jihad Islámica y en la propia policía palestina.

El mandatario estadounidense fue contundente cuando desaprobó las acciones unilaterales palestinas referente a los actos de violencia:

"... Las negociaciones están paralizadas y los israelíes y palestinos están embargados en una crisis de desconfianza que amenaza los éxitos obtenidos en años anteriores... La Autoridad Palestina deberá tomar medidas para contar de raíz la infraestructura del terrorismo... No existe equivalencia moral entre matar personas y construir casas. No es posible establecer temas políticos en un clima de intimidación y terror... Es muy difícil crear un medio para las negociaciones cuando las acciones unilaterales son tomadas para perjudicar o modificar el carácter de los temas de condición final". (26)

Las acciones y decisiones unilaterales no hacen más que atentar contra el proceso de paz, aunque éstas no se lleven a cabo. Estados Unidos debe exigir, a ambas partes, el mismo grado de compromiso. Su desafío en la actualidad es restaurar el intrincado sitio que ocupa la cooperación entre las partes, que debe basarse en el principio positivo de reciprocidad. La exigencia no es menos real si se continúa en el periodo interino o se aceleran las conversaciones finales. Más allá de cualquier solución final brindada por el proceso de paz, se deben conservar los compromisos de cooperación en el cumplimiento de cualquier acuerdo alcanzado.

Yasser Arafat conoce que los mayores logros que ha obtenido, los ha conseguido por medio de las negociaciones y no por medio de la violencia. De la misma manera, Ehud Barak conoce, como los demás primer ministros israelíes, que Israel solo puede preservar el control de áreas como Jerusalén Oriental y otros territorios ocupados, como Samaria y Judea, por medio de acciones unilaterales que le permitan modificar el carácter demográfico y geográfico en favor de Israel. Estados Unidos se enfrenta a la dualidad de continuar con su alianza indestructible con Israel, lo que significaría encontrar razones muy creativas que le permitan convencer a Arafat para proseguir con el proceso paz; o exigir el cumplimiento de las principales normas del derecho internacional, lo que equivale a obligar a Israel en devolver los territorios ocupados (o por lo menos gran parte de ellos) deteriorando las relaciones con Israel. Lo cierto es que Bill Clinton puede presionar a las partes con la amenaza de la incertidumbre acerca de lo que pasaría en la región sí no se llega a un acuerdo de paz. Estos últimos meses de la gestión de Clinton son decisivos para encauzar al proceso de paz y poner punto final al conflicto.

A Israel no le conviene que Estados Unidos actúe como policía, juez y arbitro en su relación con los palestinos; Así lo demostró Barak cuando solicitó a los Estados Unidos que regrese a su rol de "intercesor" de las negociaciones (27). Sin embargo, Barak y Clinton no pueden escapar del Acuerdo de Wye que otorga a Estados Unidos estos tres roles. Por otro lado, la Autoridad Palestina no ha demostrado signos de querer libar a Estados Unidos de estos compromisos. Abu Mazen, uno de los principales negociadores palestino, declaraba en agosto de este año que "el rol americano es vital para asegurar el éxito de las negociaciones finales" (28).

A pesar de las dificultades, Estados Unidos reconoce que Ehud Barak es un interlocutor más abierto que Netanyahu para conducir un proceso de paz con los palestinos (29); Pero asimismo reconoce que no está más dispuesto que el anterior Primer Ministro a aceptar las exigencias de Yasser Arafat. Se recordará que Barak, como miembro del Gabinete Israelí durante el gobierno de Rabin, se abstuvo de la aceptación del Acuerdo de Oslo II. Además Barak insiste en los cuatro puntos de Rabin: no regreso a las fronteras anteriores a 1967, no evacuación de los asentamientos y de colonos judíos de Cisjordania, no división de Jerusalén y no creación de un Estado Palestino con un moderno ejército. Estos principios tienen fuerte asenso en la sociedad israelí y son compartidos por Ariel Sharon, actual dirigente del Likud, lo que le permitiría, a Barak, tejer redes para obtener el consenso necesario y fortalecer su coalición de gobierno.

Por otro lado, Estados Unidos nunca tuvo verdaderas intenciones de exigir a la Autoridad Palestina un gobierno democrático. Desde la conformación de la Autoridad palestina, Estados Unidos prefirió mirar hacia otro lado y no reconocer internacionalmente el carácter autoritario del gobierno palestino. De lo contrario, Estados Unidos estaría demandando indirectamente una mayor apertura democrática, con la consiguiente posibilidad de que grupos radicalizados, tales como Hamas, accedan al poder. Es más fácil para la administración Clinton conducir un proceso de paz con Yasser Arafat que con miembros más radicales.

El año 2000 puede ser el año de la paz en Medio Oriente; pero también puede ser el año de la violencia. Existen condiciones positivas para continuar con un proceso de paz, pero también hay condiciones para malograr todos los avances realizados hasta la fecha. Las diferencias entre las partes se amplían a medida que se acercan las conversaciones de condición final. Reconciliar a las partes, crear un ambiente propicio para las conversaciones, unificar intereses y limar asperezas será una tarea, nada fácil, para los Estados Unidos.