Organización de Estados Americanos
Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Capítulo 6: Estudios Especiales
1. La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de los
Estados Americanos (OEA) ha comenzado a
prestar especial interés a la situación de los trabajadores migratorios
y sus familias en el hemisferio. Por
ello, creó la Relatoría Especial sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de
sus Familias. Esta Relatoría Especial está a cargo de uno de los comisionados
de la CIDH, el doctor Juan Méndez, y cuenta con el apoyo de la Secretaría
Ejecutiva de la misma. Al crear esta
Relatoría Especial la CIDH delimitó su campo de acción únicamente a los
trabajadores migratorios y sus familias cuando éstos se mueven más allá de sus
Estados de origen. En tal sentido, la CIDH aclaró que ella no se abocaría al
conocimiento de otras categorías de personas migratorias como "personas desplazadas
en el ámbito interno", "apátridas", "refugiados" o
“solicitantes de asilo”. Sin perjuicio de lo anterior, la CIDH es consciente
que hay principios comunes que se aplican a todas estas categorías de personas.
En este sentido, es preciso observar que, dada su delicada situación,
refugiados, desplazados internos, apátridas y solicitantes de asilo pueden en
determinadas ocasiones transformarse en trabajadores migratorios y viceversa.
2. La
CIDH decidió dedicar una atención especial al fenómeno de los trabajadores
migratorios y sus familias dados los graves problemas en materia de derechos
humanos que afectan a estas personas. A través de los años, la CIDH ha tenido
conocimiento de dichos problemas como consecuencia de sus visitas in loco, denuncias sobre violaciones de
derechos humanos y audiencias especiales para tratar el tema. La CIDH estima
que los trabajadores migratorios y sus familias son sectores sociales
especialmente vulnerables que, en muchas ocasiones, son objeto de abusos y de
violaciones sistemáticas de sus derechos esenciales. De igual manera, la CIDH
tomó en consideración la importancia que los Estados miembros de la
Organización de los Estados Americanos (OEA) le han brindado al tema en la
agenda hemisférica. [1]
3. La iniciativa de la CIDH de
crear una Relatoría Especial sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus
Familias ha tenido una gran acogida entre los Jefes de Estado y Gobierno de las
Américas, quienes en el Plan de Acción de la Segunda Cumbre de las Américas
señalaron que:
(Los Gobiernos) apoyarán las
actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos con respecto a la
protección de los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias,
particularmente por medio del Relator Especial para Trabajadores Migrantes.
4. La
Relatoría Especial tiene por objetivo estimular de manera preferente la
conciencia por el pleno respeto de los derechos humanos de los trabajadores
migratorios y sus familias; formular recomendaciones específicas a los Estados
miembros sobre materias relacionadas con la protección y promoción de los
derechos humanos de estas personas, a fin de que se adopten medidas progresivas
en su favor; elaborar informes y estudios especializados sobre la materia; así
como actuar con prontitud respecto a peticiones o comunicaciones en donde se
señale que los derechos de los trabajadores migratorios y sus familias son
vulnerados en algún Estado miembro de la OEA.
5. La
Relatoría Especial quiere señalar que muchas de las actividades que tiene
previsto desarrollar en el marco de su mandato se han visto coartadas, toda vez
que no se ha contado con suficientes apoyo financiero por parte de los Estados
miembros u otras instituciones o organizaciones. Las diversas actividades
desarrolladas por la Relatoría Especial se han llevado adelante sólo gracias al
aporte de 50.000 dólares efectuado por el Gobierno de México en diciembre de
1999.
6. La
CIDH ha creído necesario realizar informes de progreso anuales sobre diferentes
aspectos de la problemática de los trabajadores migratorios desde una
perspectiva de los derechos humanos. Se ha optado por esta modalidad en vez de
realizar un informe único sobre la situación de estas personas en el hemisferio
ya que, dada la dimensión y complejidad del problema y dados los recursos con
los que cuenta la Relatoría, resultaría difícil, sino imposible, realizar un
estudio comprensivo sobre la materia.
7. El
informe que presentamos a continuación se divide en las siguientes partes. En
la primera sección se hace mención a las principales actividades desarrolladas
por la Relatoría durante el año
2000. En segundo lugar se revisa
la jurisprudencia desarrollada por los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos
(la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos) durante el año 2000 en materias que
dicen relación a trabajadores migratorios y sus familias y otras áreas a fines
con este fenómeno. En la tercera sección del informe se describe brevemente de forma
analítica el problema planteado por la migración en materia de derechos
humanos. A continuación, en la cuarta sección, se analiza el problema planteado
por la xenofobia, el racismo y la discriminación en contra de trabajadores
migratorios y sus familias. Las condiciones de debido proceso y de detención de
trabajadores migratorios son examinadas en las secciones quinta y sexta de este
informe. En la penúltima parte se ensaya un análisis de las respuestas enviadas
por los Estados al cuestionario enviado por la CIDH sobre la situación de los
trabajadores migratorios y sus familias en el hemisferio. El informe termina
con la presentación de conclusiones y recomendaciones. Como anexo se
presentarán seis nuevas respuestas
recibidas de parte de Estados al cuestionario enviado por la Relatoría.
8. Durante su 106º período
ordinario de sesiones de la CIDH celebrado entre los días 22 de febrero y 10 de
marzo de 2000, ésta designó al doctor Juan Méndez como Relator Especial de
Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias.
9. El 22 de marzo de 2000 en la
sede de la CIDH se firmó un acuerdo de cooperación entre la CIDH y la
Organización Internacional de las Migraciones (OIM), con la finalidad que ambas
instituciones puedan de manera conjunta desarrollar diferentes actividades
destinadas a promover la observancia y protección efectiva de los migrantes en
el hemisferio. Luego de la firma del acuerdo de cooperación ambas instituciones
emitieron un comunicado de prensa conjunto que señaló entre otros que:
Ambas instituciones están conscientes que las cuestiones de migraciones,
y en especial lo referente a los trabajadores migratorios y miembros de sus
familias, constituye hoy una de las cuestiones más significativas en la
progresiva universalización del sistema de relaciones internacionales y que es
necesario abordarlas desde una perspectiva multilateral, teniendo en cuenta
además la voluntad expresada por los Jefes de Estado y Gobierno del hemisferio
en la Segunda Cumbre de las Américas en el sentido de desplegar esfuerzos
especiales para garantizar el pleno cumplimiento y observancia de los derechos
humanos de los migrantes.
Ambas instituciones confían que este Acuerdo de Cooperación contribuirá
al desarrollo de diferentes actividades entre ambos organismos en un futuro
cercano.
10. En abril de 2000, en
tanto, la CIDH fue informada que se le había otorgado el estatus de observador
en la Conferencia Regional sobre Migraciones (CRM). [2]
11. En mayo de 2000, la
CIDH reiteró a los Estados miembros que no habían contestado el cuestionario
sobre trabajadores migratorios y sus familias el cual había sido enviado por primera hace
apróximadamente dos años. Dicho cuestionario había sido elaborado y enviado a
los Estados para indagar acerca de las características, prácticas y la
legislación existente en el hemisferio con respecto al fenómeno de los
trabajadores migratorios y sus familias. En el transcurso del año se recibieron
seis nuevas respuestas, tal como se verá más adelante en este informe.
12. En junio de 2000, la
CIDH co-auspició junto a la OIM y la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL) un seminario de expertos sobre “Mejores Prácticas en el Trato de
Migrantes”, el cual tuvo lugar en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile.
13. En septiembre de
2000, la OEA a través de la CIDH, co-auspició el “Simposio sobre Migración
Internacional en las Américas” que se desarrolló en San José, Costa Rica. Dicho
evento contó con la participación de representantes de los diferentes Estados
del hemisferio, así como representantes de la sociedad civil y expertos sobre el
fenómeno migratorio.[3]
14. En octubre de 2000,
el Relator Especial sobre Trabajadores Migratorios y sus Familias fue invitado
por Guatemala a realizar una visita in
loco a fin de observar el fenómeno de los trabajadores migratorios en dicho
país. Sobre el particular, tanto Guatemala como el Relator se encuentran
determinando los días en que se realizará la visita señalada.
15. En noviembre de 2000,
la Relatoría Especial participó en calidad de experta en un seminario
organizado por la Red de Organizaciones de la Sociedad Civil que integran la
CRM. En esa oportunidad, la Relatoría Especial abordó el tema “Trabajadores
Migrantes y Derechos Humanos a la luz del sistema interamericano de protección
de derechos humanos.”
16. Por otro lado, a través
de la Relatoría Especial, la CIDH participó por primera vez en calidad de
observador en la VI Conferencia Regional sobre Migraciones (CRM) que se realizó
en San José, Costa Rica, entre los días 19 y 23 de marzo de 2001. Asimismo,
participó en la Conferencia Regional de la Red Organizaciones de la Sociedad
Civil, que se realizó de manera paralela a dicho foro.
17. La Relatoría Especial
ha considerado necesario informar anualmente a la Asamblea General sobre la
diversa jurisprudencia desarrollada por los órganos del Sistema Interamericano
de Protección de los Derechos Humanos en cuanto a los derechos de los
trabajadores migratorios y sus familias como una manera de enriquecer el
análisis sobre la materia, así como para servir de guía para la protección de
los derechos fundamentales de estas personas.
18. En su informe de
1999, la Relatoría Especial esbozó algunos principios sobre la problemática de
trabajadores migratorios y miembros de sus familias que habían sido
desarrollados por la jurisprudencia de la Comisión y la Corte. De esta manera,
se hizo mención a: a) la prohibición de expulsiones masivas de extranjeros; b)
derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial (con especial
énfasis en la protección consular); c) derecho a la nacionalidad y; d)
protección a la familia.
19. Durante el año 2000,
el sistema interamericano de derechos humanos tuvo la oportunidad de abordar la
problemática de los trabajadores migratorios y sus familias a través de una
solicitud de medidas provisionales presentada por la Comisión a la Corte con motivo
de la expulsión masiva de haitianos y dominicanos de origen haitiano que se
encontraban en territorio de República Dominicana.[4] La solicitud de medidas
provisionales presentada por la Comisión a la Corte dio lugar a que ésta última
ordenara medidas provisionales en favor de determinadas personas a fin de
proteger sus derechos fundamentales.[5]
20. Lo importante de esta
jurisprudencia desarrollada por el sistema interamericano de derechos humanos,
tal como se verá más adelante, radica en que es la primera vez que se pone en
movimiento el mecanismo de medidas provisionales con el fin de: a) frenar las
expulsiones masivas de personas; b) requerir a un Estado que se abstenga de
expulsar de su territorio a determinadas personas; c) requerir a un Estado que
permita el retorno inmediato de determinadas personas a su territorio; y d)
requerir a un Estado que permita la reunificación familiar de determinadas
personas.
21. De igual manera, la
Comisión declaró admisible dos casos que se refieren en alguna medida a
trabajadores migratorios. Uno de estos es el caso el No 11.495 y que se
denuncia la deportación del ciudadano nicaraguense Juan Ramón Chamorro de Costa
Rica y quien alega que se le han violado diversos derechos consagrados en la
Convención Americana.[6] El otro caso es el 12.198 y que se
denuncia que a las niñas Dilcia Yean y Violeta Bosica se les ha negado la
nacionalidad dominicana a pesar de haber nacido en territorio dominicano y de
que la Constitución Política establece el principio de jus solis.[7]
22. Por último, la
Comisión el 4 de abril de 2001 aprobó e hizo público el informe 51/01 (caso
9903 Rafael Ferrer Mazorra v. Estados Unidos de América), caso conocido
como “los cubanos del Mariel”.[8]
23. El 12 de noviembre de
1999, la Comisión recibió una comunicación en la cual se denunciaba la
realización de expulsiones masivas por parte del Estado dominicano de personas
haitianas y dominicanas de origen haitiano. En la denuncia se indicaba que las
expulsiones se realizaban mediante redadas colectivas, sin procedimiento legal
que permitiera identificar adecuadamente la nacionalidad de los “ expulsados”,
ni su estatus migratorio, ni sus vínculos familiares; simplemente eran
separados de sus hogares, sin previo aviso y, sin permitirles llevar sus
pertenencias.
24. El 22 de noviembre de
1999 la Comisión emitió una medida cautelar y solicitó a la República
Dominicana que cesara las expulsiones masivas y que, en caso de que éstas
procedieran, las realizara satisfaciendo los requisitos del debido proceso.[10] El 7 de diciembre de 1999, el
Estado dominicano rechazó la medida cautelar.
25. Según los
peticionarios, el flujo de deportaciones descendió un poco luego de noviembre
de 1999, sin embargo, volvió a incrementarse en el primer cuatrimestre del año
2000. A raíz de ello, el 30 de mayo de 2000, la CIDH elevó ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos una solicitud de medida provisional de
carácter genérico en favor de personas haitianas y dominicanas de origen
haitiano que se encontraban sujetas a la jurisdicción de la República
Dominicana y que corrían el riesgo de ser expulsadas o deportadas
colectivamente. Dicha situación ponía en riesgo el derecho a la vida e
integridad física de los deportados, así como la de los familiares,
especialmente menores de edad. Asimismo, la Comisión solicitó a la Corte que
adoptara las medidas provisionales para que el Estado dominicano estableciera
procedimientos que permitieran verificar los casos donde no procedía la
deportación, de aquellos casos en que sí procede. En casos de proceder la
expulsión o deportación de personas que se encuentran en territorio dominicano,
éstas deberían satisfacer plenamente los requisitos del debido proceso,
incluyendo el plazo mínimo de notificación, acceso a miembros de la familia,
audiencias adecuadas y decisiones adoptadas legalmente por las autoridades
competentes. Asimismo, solicitó que en todos los casos, las deportaciones
deberían realizarse de manera individual y no en forma masiva.
26. El 13 de junio de
2000 la Comisión presentó a la Corte un addendum
a la solicitud de medidas provisionales e individualizó a una serie de personas
víctimas de las expulsiones para quienes también pidió medidas protección.
27. El 8 de agosto de
2000 en tanto, se celebró una audiencia pública sobre la solicitud de medidas
provisionales en la sede de la Corte, en donde comparecieron la Comisión y el
Estado dominicano. A la delegación de la Comisión se agregaron representantes
de las entidades peticionarias, CEJIL y el Centro de Derechos Humanos de la
Universidades de Columbia (Nueva York) y California Berkeley. En calidad de
testigos comparecieron a la audiencia el sacerdote Pierre Ruquy, de origen
belga, y la Sra. Sonia Pierre, ciudadana dominicana, quienes trabajan con la
población haitiana radicada en República Dominicana.
28. El 18 de agosto de
2000, la Corte otorgó medidas provisionales en favor de determinadas personas
(aquellas señaladas en el addendum y
también a favor de los testigos), pero rehusó ordenar medidas a favor de
categorías o grupos de personas en número y de identidad indeterminadas. Sobre
el particular, la Corte señaló en sus considerandos:
Que es atributo de la República Dominicana tomar decisiones soberanas
acerca de su política de migración, las cuales deben ser compatibles con las
normas de protección de los derechos humanos establecidas en la Convención
Americana.
Que los antecedentes presentados por la Comisión en su solicitud
demuestran prima facie una situación
de extrema gravedad y urgencia en cuanto a los derechos a la vida, la
integridad personal, protección especial a los niños en la familia y el derecho
de circulación y residencia de las personas identificadas en el addendum…
Que el artículo 1.1 de la Convención señala el deber de los Estados
Partes de respetar los derechos y libertades reconocidos en ese tratado y de
garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que éste sujeta su
jurisdicción.
Que es responsabilidad de la República Dominicana adoptar medidas de
seguridad para proteger a todas las personas que estén sujetas a su
jurisdicción; este deber se torna aún más evidente en relación con quienes
estén vinculados por procesos ante los órganos de supervisión de la Convención
Americana.
29. En la parte
resolutiva de la decisión de la Corte se resolvió:
1. Requerir
al Estado de la República Dominicana que adopte, sin dilación, cuantas medidas
sean necesarias para proteger la vida e integridad personal de Benito Tide
Méndez, Antonio Sension, Andrea Alezy, Janty Fils-Aime y William Medina
Ferreras.
2. Requerir
al Estado de la República Dominicana que se abstenga de deportar o expulsar de
su territorio a Benito Tide Méndez, Antonio Sension.
3. Requerir
al Estado de la República Dominicana que permita el retorno inmediato a su territorio
de Janty Fils- Aime y William Medina Ferreras.
4. Requerir
al Estado de la República Dominicana que permita, a la mayor brevedad, la reunificación
familiar de Antonio Sensión y Andrea Alezy con sus hijos menores en República
Dominicana.
5. Requerir
al Estado de la República Dominicana que colabore con Antonio Sension para obtener
información sobre el paradero de sus familiares en Haití o en la República
Dominicana.
30. Como se ve, la Corte
rehusó ampliar su jurisprudencia, que hasta ahora ha sido consistente en el
sentido de otorgar medidas provisionales sólo a favor de personas claramente
nombradas e identificadas. En cambio, la medida de la Corte es innovadora en
otro aspecto importante: hasta la fecha, la Corte sólo había dictado medidas
para proteger los derechos a la vida y la integridad física de personas en
riesgo. Con esta medida, sin embargo, por primera vez la Corte extiende su
protección a derechos como el de residencia en el país de origen, a medida de
protección de menores y a la vida familiar.
31. La presente sección
de este informe describe de forma analítica el problema planteado por la
migración en materia de derechos humanos. El objetivo de esta parte es explicar
el marco en el que ocurren las violaciones a los derechos humanos de los
trabajadores migratorios y sus familias en el hemisferio. Para ello, se
examinan diversos aspectos de esta problemática, entre ellos, la evolución y
nuevas características de la migración en la última década, sobre todo en el
hemisferio americano; se analizan los intereses de los actores involucrados en
el problema, como Estados y trabajadores migratorios; y por último, se reseña
brevemente la normativa internacional en materia de protección de estas
personas.
32. En la última década,
la migración se ha transformado en uno de los temas más importantes de la
agenda política internacional. En países receptores de inmigrantes, como
Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia, Canadá y Australia, entre otros,
gobiernos, partidos políticos, la sociedad civil, las iglesias, y los medios de
comunicación han debatido extensamente la materia. Similares discusiones han
surgido en una gran cantidad de países en desarrollo como Malasia, Argentina y
Sudáfrica, que recientemente han recibido un creciente número de inmigrantes. Los
debates sobre migración, sin embargo, no se han circunscrito a las naciones
receptoras, sino también a los países de origen de las personas que migran,
como México, El Salvador, Turquía, Indonesia, Rumania, Albania, entre muchos
otros.
33. En los países
receptores, la discusión se ha centrado en cómo restringir la entrada de
extranjeros, cuáles son las consecuencias sociales, culturales y económicas de
la migración, o de cuáles beneficios sociales es lícito privar a los
inmigrantes. En cambio, en los países de origen, el debate se ha remitido a
cómo se debieran o podrían proteger los derechos fundamentales de millones de
migrantes que se ven expuestos a abusos y a explotación en países receptores,
qué derechos y beneficios sociales debieran hacerse extensivos a los migrantes
y sus familias, o cómo asegurar una estabilidad en los países de residencia que
garantice que los inmigrantes puedan continuar enviando remesas a las familias
que quedan en el país de origen.
34. Como reflejo de la
preocupación de los Estados por el tema, varios países han fomentado debates en
diversos foros intergubernamentales, especialmente en Naciones Unidas.
Asimismo, los Estados han creado conferencias y foros especiales, sobre todo en
el ámbito regional, para intercambiar información y experiencias con relación
al problema. En el hemisferio americano se han creado dos importantes foros.
Por un lado, la Conferencia Regional sobre Migraciones, conocida como
Conferencia de Puebla, un foro creado en 1996 y en el que participan once
países de Centro y Norte América, Estados Unidos, Canadá, México, Guatemala,
Honduras, Costa Rica, Belice, El Salvador, Panamá, Nicaragua y República
Dominicana. Por el otro, la Conferencia Sudamericana de Migraciones, iniciado
en 1999 y que reúne a Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador,
Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
35. La relevancia
adquirida por la migración se debe en gran parte a que, mientras al interior de
muchos países desarrollados existe la impresión, real o aparente, de que se ha
llegado a un límite en cuanto a la capacidad de absorber migrantes, en el mundo
el número de personas que migran continúa creciendo de forma notable. Esto
quiere decir que mientras la presión migratoria sobre los países receptores,
sobre todo desarrollados, ha aumentado en forma ostensible, la disposición de
estas naciones a recibir migrantes ha disminuido bruscamente (salvo algunas
excepciones como Irlanda y Suiza).
36. De acuerdo a la
Organización Internacional de Migraciones (OIM) hoy en el mundo hay 150
millones de migrantes (una cifra algo menor que la población de Brasil).[11] La mayor parte de esta gente son
personas que migran en busca de un futuro mejor, huyendo de pobreza, violencia
y falta de oportunidades en sus países de origen. En uno de sus últimos
informes, en tanto, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) afirma que
entre 1965 y 1990 el número de migrantes creció casi un cincuenta por ciento,
de 75 a 120 millones.[12] De acuerdo a la OIT, de este
número, entre 70 y 80 millones eran personas que migraron voluntariamente en
busca de trabajo, mientras que el resto corresponde ya sea a refugiados o desplazados internos.[13] De los entre 70 y 80 millones de
migrantes voluntarios, un porcentaje alto, pero indeterminado corresponde a
personas indocumentadas. (Es muy difícil establecer la cantidad de personas
indocumentadas dada la reticencia de estas personas a ser empadronados por
miedo a ser deportadas o detenidas por las autoridades). De acuerdo al mismo
estudio, entre 1970 y 1990 el número de países clasificados como receptores
importantes de migrantes subió de 39 a 67, mientras el de países de origen
subió de 29 a 55. El estudio también señala que el número de países que son a
la vez receptores y de origen de migrantes subió de 4 a 15.[14]
37. Los expertos
coinciden en que en el ámbito mundial la migración ha aumentado como
consecuencia de la combinación de factores demográficos, económicos, políticos
y sociales. Indudablemente, el crecimiento de la población mundial, que el año
2000 llegó a 6 mil millones, ha generado un incremento importante en el número
de migrantes. Entre 1970 y 1990 la migración en el mundo creció en un promedio
de 1.9% al año. Este aumento, sin embargo, representó sólo un 0.1% más que la
tasa de crecimiento de la población a nivel mundial (1.8%). En otras palabras,
el crecimiento de la migración no indica que haya habido un cambio importante
en la propensión de las personas a migrar, sino más bien refleja con notable
precisión el crecimiento poblacional.[15]
38. El crecimiento de la
migración, empero, no sólo se explica por cambios demográficos. Ciertos
factores políticos, sobre todo el fin de la Guerra Fría, también han
contribuido a multiplicar la migración. Con el fin de la Unión Soviética fueron
suprimidas una serie de restricciones migratorias impuestas por los regímenes
comunistas para regular la inmigración. Esto llevó a que miles de personas
optaran por emigrar, sobre todo dado el notable deterioro de las condiciones de
vida en los ex países comunistas. Del mismo modo, el resurgimiento de
rivalidades nacionales, religiosas y étnicas, en parte facilitadas por el fin
de la Guerra Fría, desataron una ola de violencia en los Balcanes (Yugoslavia,
Bosnia, Croacia), el Cáucaso (Georgia, Armenia, Azerbaiján, Chechenia) y en
algunas ex provincias soviéticas (Tayikistán), lo que generó un éxodo
importante de personas, sobre todo a Europa. De forma similar, problemas
étnicos, sociales y religiosos en África, Asia y América Latina y el Caribe
también han contribuido a incrementar el número de migrantes.
39. Al mismo tiempo, el
fin de la Guerra Fría incidió negativamente en el interés por parte de los
países desarrollados de recibir disidentes o de reconocer militantes políticos
extranjeros como disidentes que merecen protección internacional. Los países
desarrollados de occidente dejaron de apreciar una ventaja estratégica en la
protección de fugitivos de regímenes comunistas. [16]
40. Uno de los factores
que más ha incidido en el aumento de la migración ha sido la creciente
disparidad en los niveles de vida y beneficios sociales y laborales (acceso a
educación, servicios de salud y pensiones) entre los países desarrollados y los
países en desarrollo. Aunque diferencias entre países ricos y pobres han
existido siempre, en las últimas dos décadas la disparidad ha tendido a
acentuarse. Uno de los aspectos que ilustra mejor esta tendencia es la
evolución de las remuneraciones: mientras en los países desarrollados los
salarios han tendido a subir, en la mayoría de los países en desarrollo han
tenido alzas leves, se han mantenido estacionarios o, en numerosos casos,
incluso han caído. A modo de ejemplo, en 1980 la diferencia en el salario por
una hora de trabajo de un obrero de manufacturas chino y otro estadounidense
era de 1:36 (US$ 0.25 a US$ 9.87); en 1995, la relación se disparó a 1:72 (US$
0.25 contra US$17.20). De modo similar, en 1996, un obrero mexicano podía ganar
en promedio hasta nueves veces más trabajando en Estados Unidos. Estas enormes
disparidades, naturalmente, han redundado en mayores índices de migración.[17]
41. Los cambios
tecnológicos han tenido también una enorme repercusión en el aumento de la
migración. La masificación del tránsito aéreo unido a mejoras en el transporte
terrestre y marítimo, han facilitado la migración al reducir el costo y
aumentar la eficiencia del transporte. Asimismo, la creciente penetración de
los medios de comunicación ha permitido a una mayor cantidad de personas en los
países en desarrollo enterarse de las condiciones de vida en los países
desarrollados. Seducidos no sólo por las oportunidades económicas sino también
por nuevos patrones culturales transmitidos por la televisión, el cine o la
música popular, muchas personas han decidido emigrar de sus países. Adelantos
tecnológicos, especialmente la reducción en el costo de las comunicaciones, por
otro lado, han permitido a las personas que migran establecer un contacto mucho
más fluido con sus familias en sus países de origen. Estas condiciones han
reducido la sensación de aislamiento y transculturación de los migrantes,
convenciendo a muchos de que es posible probar fortuna en otro país.
42. La reciente aparición
de organizaciones transnacionales dedicadas al tráfico de personas también ha
estimulado en forma notable la migración. Gracias a sofisticados recursos y a
un acabado conocimiento de los mecanismos de control inmigratorio, estos grupos
han sido capaces de burlar la vigilancia de las autoridades y de introducir
ilegalmente a países de destino a cientos de miles de migrantes. Asimismo,
estas organizaciones han fomentado la migración al reclutar mujeres y niños de
países en desarrollo para actividades ilegales, entre ellas la prostitución.[18]
43. Factores sociales
también han afectado el fenómeno migratorio. Un elemento que ha contribuido de
modo notable al crecimiento de la migración ha sido el aumento del número de
mujeres migrantes. De manera creciente, muchas mujeres han comenzado a migrar
siguiendo a sus maridos y familias. De forma gradual, sin embargo, muchas otras
han empezado a migrar por su cuenta. Es importante consignar que históricamente
las mujeres representaban un porcentaje menor del número total de migrantes.
Hoy en día, sin embargo, ellas representan el 47.5% del número total de
migrantes en el mundo. El hecho de que millones de mujeres hayan engrosado las
filas migratorias no sólo ha incrementado el número total de personas que
migran, sino que también ha transformado de forma radical este fenómeno social.[19]
44. Otro elemento que
contribuye de forma importante al crecimiento de la migración es el desarrollo
de comunidades de migrantes. Estas últimas ejercen un efecto de imán, ya que a
través de canales informales diseminan información, por ejemplo, acerca de las
reglas de inmigración, el mercado de trabajo o de vivienda. De este modo,
incentivan y facilitan que un mayor número de personas intenten migrar.[20]
45. Por último, es
importante consignar que, de manera creciente, catástrofes naturales como
terremotos, sequías, inundaciones, huracanes, están contribuyendo a incrementar
el número de migrantes. Si bien estos desastres han generado históricamente
movimientos migratorios, gracias a que los adelantos tecnológicos facilitan la
migración hoy más que nunca las personas simplemente abandonan sus países luego
de grandes desastres naturales.[21] En el hemisferio americano se han
dado casos paradigmáticos como el Huracán Mitch de 1998 que catapultaron la
migración de miles de centroamericanos, sobre todo a México, Estados Unidos y
Canadá
46. En el hemisferio, la
migración ha experimentado un aumento apreciable en las últimas décadas. Al
igual que en el resto del mundo, este crecimiento se debe a factores económicos
y políticos que han alimentado históricamente la migración, pero también a
cambios en ciertos patrones culturales y sociales. Las fuentes migratorias
tradicionales, especialmente el éxodo de mexicanos a Estados Unidos, han
mantenido o incluso aumentado su volumen. Además de estos focos tradicionales,
sin embargo, en los últimos años han surgido varias nuevas vertientes
migratorias, sobre todo en Sudamérica.
47. La migración a
Estados Unidos sigue siendo el principal eje migratorio regional (de hecho éste
es el principal eje migratorio del mundo). De acuerdo a OIM, Estados Unidos
recibe alrededor de 1 millón de migrantes legales al año y además permite la
entrada transitoria de otras 300.000 personas, entre ellas, profesionales con
contrato temporal, trabajadores temporeros y estudiantes. Migrantes arriban a
Estados Unidos provenientes de todos los continentes. Según el Servicio de
Inmigración y Naturalización (INS), en la última década destacan chinos,
indios, polacos, vietnamitas, filipinos, ucranianos, coreanos, irlandeses y
rusos. Entre los migrantes legales provenientes del hemisferio americano,
destacan mexicanos, dominicanos, salvadoreños, cubanos (quienes en su mayoría
emigraron tras la Revolución de 1959) y en menor medida jamaiquinos,
canadienses, guatemaltecos, haitianos, bahameses y sudamericanos.[22] De las personas que oficializaron
su estatus migratorio en Estados Unidos en 1998, el mayor porcentaje correspondió
a mexicanos (20%), chinos (5.6%), Indios (5.5%) y dominicanos (3.1%). [23]
48. Asimismo, una cifra
indeterminada pero muy significativa de personas entra sin documentación a
Estados Unidos. Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
alrededor de 5 millones de personas indocumentadas vivían en Estados Unidos en
1996.[24] Por otro lado, de acuerdo a un
informe del INS, citado por la OIM, el número de migrantes indocumentados crece
en 275.000 personas cada año.[25] Más de la mitad de los migrantes
indocumentados en Estados Unidos son mexicanos (es importante señalar que
trabajadores mexicanos históricamente han migrado a Estados Unidos en busca de
mejores condiciones laborales). Un número significativo, pero bastante menor de
inmigrantes indocumentados, proviene de Centro América. A raíz de la crisis
política que afectó a Centro América en la década de los ochenta, salvadoreños,
guatemaltecos y nicaragüenses comenzaron a emigrar en gran número a Estados
Unidos. Tras una caída significativa a principios de los noventa, el éxodo de
centroamericanos a Estados Unidos volvió a incrementar como resultado de la
devastación provocada por el huracán Mitch en 1998. Canadienses, haitianos,
dominicanos, jamaiquinos, bahameses, así como un número importante de
sudamericanos, la mayoría de la región andina, también regularmente migran a
Estados Unidos.[26]
49. Aunque mucho menor,
otro polo tradicional de migración en el hemisferio es Canadá. A diferencia de
Estados Unidos, sin embargo, chinos, indios, taiwaneses y filipinos, y no
mexicanos, centroamericanos o caribeños constituyen la principal fuente de
inmigración en Canadá. Entre los americanos, los salvadoreños y haitianos son
los grupos inmigratorios más importantes. Canadá también recluta de forma
temporal cada año a casi 300,000 trabajadores agrícolas, la mayoría mexicanos.[27]
50. México es otro
importante país receptor en la región, sobre todo de guatemaltecos, hondureños,
nicaragüenses, panameños, colombianos y venezolanos. Muchas de estas personas
emigran a México atraídas por mayores salarios, otras para huir de la violencia
o bien porque desean continuar viaje a Estados Unidos.[28] Por otro lado, el Gobierno de
México indica que cerca de 330.000 estadounidenses indocumentados residen en su
territorio.[29] La migración de haitianos a
República Dominicana, así como centroamericanos a Costa Rica, [30] particularmente nicaragüenses, son
otras dos fuentes importantes de migración en el Caribe y Centro América. [31]
51. En Sudamérica,
Argentina y Venezuela atraen el mayor número de migrantes. Argentina alberga
casi 2 millones de inmigrantes, más de la mitad de América Latina. Cifras de
OIM indican que el número de inmigrantes latinoamericanos en Argentina subió de
571.000 en 1970 a 818.000 en 1991. Estas personas migran atraídas por mejores
condiciones salariales, especialmente de Chile (la mayoría trabajadores
zafrales en la Patagonia), Bolivia, Paraguay, Brasil y Uruguay (en su mayoría trabajadores
calificados).[32] En Venezuela, en tanto, viven casi
un millón de inmigrantes, la mayoría no autorizados. En su gran mayoría
provienen de Colombia, pero también de Perú y Ecuador.[33]
52. Aunque menos
importante que Argentina y Venezuela, Brasil también atrae un vasto número de
migrantes. Se calcula que hoy en día 800,000 extranjeros viven en Brasil, la
mayoría paraguayos, bolivianos y peruanos, y en menor medida argentinos y
uruguayos.[34] Otro receptor tradicional de
migración en Sudamérica es Paraguay, donde residen entre 350- 400, 000
trabajadores migratorios, la mayoría brasileños indocumentados (brasiguaios).[35]
53. En la región han
surgido en el último tiempo nuevas vertientes migratorias. La difícil situación
que vive Colombia, donde un incremento importante en la violencia ha coincidido
con una aguda crisis económica, ha generado un éxodo importante de colombianos,
principalmente a Estados Unidos, México, Panamá y Europa. Una aguda crisis
económica y política ha provocado una salida masiva de ecuatorianos a Argentina
y España. La inestabilidad política y los problemas económicos en el Perú, por
otro lado, han precipitado la emigración de entre 350.00 a 500.000 peruanos a
Japón, Europa, Estados Unidos, Argentina y últimamente a Chile. De modo
similar, problemas económicos en Argentina y Uruguay han llevado a que muchas
personas, algunas con alta calificación profesional, emigren a Estados Unidos,
Europa y en menor medida a México. En este sentido, el caso de Chile es
paradigmático. Tradicionalmente un país de origen de migrantes, Chile ha
comenzado a absorber un número creciente de extranjeros, entre ellos cubanos,
ecuatorianos y peruanos, debido a un alza en el nivel de salarios generado por
un largo período de crecimiento económico.
54. El hecho de que
muchos países del hemisferio se hayan transformado en lugares de tránsito de
migrantes es una característica nueva y muy interesante. Por México, Guatemala,
Honduras, Costa Rica, Nicaragua y El Salvador, pasan cada año miles de
centroamericanos, caribeños y sudamericanos rumbo a Estados Unidos o Canadá. En
Sudamérica se da un fenómeno similar. Peruanos y ecuatorianos atraviesan
territorio boliviano o chileno para entrar a Argentina y Colombia y Centro
América camino a Estados Unidos. Un fenómeno notable tiene que ver con la
llegada de un número importante de migrantes extra regionales a diversos países
del hemisferio. De acuerdo a estadísticas entregadas por diversos gobiernos a
esta relatoría, asiáticos, africanos y personas de Europa del Este arriban con
el objetivo de proseguir viaje a Estados Unidos, Canadá u otros destinos.[36]
55. Otra tendencia
importante que se aprecia en el hemisferio tiene que ver con la firma de
acuerdos bilaterales o multilaterales entre los Estados. Estos acuerdos,
algunos de larga data, otros muy recientes, tienen como fin ayudar a los
Estados a regularizar la migración de trabajadores migratorios y sus familias a
través de la coordinación de políticas. Hoy por hoy existen en la región más de
una decena de convenios migratorios intergubernamentales. Entre los acuerdos
bilaterales más importantes podemos mencionar los firmados entre Canadá-México;
Estados Unidos-México; República Dominicana-Haití; Bolivia-Argentina; Costa
Rica-Nicaragua; Colombia-Venezuela y Perú-Argentina. Entre los acuerdos
multilaterales más importantes en materia de migración destacan los firmados
por los países del Mercosur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay);[37] y el Pacto Andino (Bolivia,
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).[38]
56. Para discutir de
manera crítica la violación de los derechos humanos de trabajadores migratorios
miembros de sus familias en el hemisferio, es preciso comenzarr por entender la
naturaleza de la migración como fenómeno social. En este sentido, es importante
recalcar que la violación a los derechos fundamentales de estas personas no se
da en el vacío, sino que es parte de un contexto y está vinculada a las
políticas migratorias de los Estados. La migración es un proceso complejo de
múltiples repercusiones políticas, sociales, culturales y económicas que
involucra diversos actores cuyos intereses difieren. Estos actores son, por una
parte, los Estados que regulan la entrada y la salida de personas para
garantizar sus intereses, y por otra, individuos y sus familias que migran
porque aspiran a mejorar sus condiciones de vida. Entre los Estados, como ya se
mencionó, es posible distinguir entre países receptores, de origen y de
tránsito de migrantes.[39]
57. Los países receptores
intentan regular la entrada de extranjeros dependiendo de factores económicos,
sociales y también políticos. Durante ciclos de expansión económica, estos
Estados tienden a promover la inmigración para suplir la escasez de mano de
obra. A este respecto, mientras algunos países promueven la emigración de
personas calificadas, otros incentivan la de mano de obra no calificada para
cubrir puestos de trabajo que la población local no está dispuesta a ocupar.
Países con tasas de crecimiento poblacional muy bajas o negativas y que se
caracterizan por tener un alto porcentaje de personas en edad de jubilar
tienden a promover la inmigración, ya que necesitan incrementar la fuerza
laboral. Asimismo, muchos países necesitan de trabajadores para aumentar el
número de personas que aportan a los sistemas previsionales para así poder
mantener el nivel de prestaciones a sus afiliados como jubilaciones o pensiones
vitalicias. Durante ciclos de contracción económica, por el contrario, los
Estados receptores imponen restricciones a la entrada de extranjeros en vista
del exceso de oferta en el mercado laboral y que muchas veces tiende a
reflejarse en altas tasas de desempleo.[40]
59. Al igual que los
países receptores, los Estados de origen de los migrantes promueven la
emigración de sus nacionales de acuerdo a diversos intereses. Para estos
Estados la inmigración muchas veces representa una válvula de escape para
problemas sociales. Países pobres caracterizados por una vasta población y
tasas de desempleo estructurales promueven la emigración de mano de obra no
calificada para aliviar presiones sobre sus servicios sociales. En ciertas
ocasiones, algunos gobiernos llegan incluso a promover la fuga de cerebros si
es que el mercado de trabajo no es capaz de absorber personal calificado. Los
países de origen también pueden estar interesados en promover la emigración
para asegurar las remesas enviadas por sus ciudadanos. Para muchos de los
países las remesas constituyen una importante fuente de divisas. Por otra
parte, las remesas muchas veces representan también un valioso instrumento de
política macro económica: varios países, de hecho, las ocupan para cuadrar
balanzas de pagos deficitarias. Entre las razones políticas, los Estados de
origen pueden promover la inmigración para deshacerse de detractores, o bien
para incentivar la formación de personal calificado en el extranjero.[42]
60. Los Estados de
tránsito comparten algunos de los temores de los países de recepción de migrantes.
Aunque gran parte de estas personas entran a su territorio sin la intención de
quedarse, muchas veces la llegada masiva de extranjeros puede repercutir de
modo negativo en la economía o afectar la convivencia pública. Uno de los
problemas más difíciles que estos países tienen que enfrentar es la presión de
los países receptores, generalmente más ricos y poderosos, que les exigen
endurecer sus políticas inmigratorias para restringir la entrada de extranjeros
a sus territorios. Ceder ante estas peticiones, sin embargo, muchas veces
fricciona las relaciones de estos Estados con países de origen que reclaman por
el trato que reciben sus nacionales en los países de tránsito.
61. Por último, como ya
se enfatizó, los flujos migratorios también dependen en parte de los propios
migrantes. Son diversas las razones que empujan a las personas a migrar. Gente
sale de sus países en busca de un futuro mejor, huyendo de violencia, guerra,
pobreza o de la falta de oportunidades económicas. Es importante recalcar, sin
embargo, que la motivación de las personas a inmigrar trasciende razones
políticas y económicas. Muchas personas emigran para elevar su estatus social.
En el caso de mujeres y minorías religiosas o étnicas, la emigración en
ocasiones implica la posibilidad de obtener igualdad y un trato más digno.[43]
62. Como se ha señalado,
la migración es un proceso complejo cuya naturaleza y características dependen
de los intereses económicos, políticos, sociales y culturales tanto de Estados
receptores, de tránsito y origen, como también de las motivaciones y
aspiraciones de los propios migrantes. Este es el contexto en que se dan los
problemas de violaciones a los derechos humanos a migrantes, ya sea de personas
que piden asilo político o trabajadores migratorios y sus familias. La mayor
parte de dichas violaciones tienen lugar en los países de recepción y tránsito.
En este sentido, es importante entender el dilema al que se ven expuestos estos
países. Al tratar de regular la inmigración de acuerdo a sus intereses y
prioridades, dichos Estados tropiezan con un problema político y ético de muy
difícil solución. En el diseño de cualquier política de inmigración, los
Estados están forzados a reconciliar dos principios fundamentales pero
contrapuestos: por un lado, su derecho a regular la entrada de personas a su
territorio de acuerdo a sus necesidades, en otras palabras, de ejercer su
soberanía; y por otro, respetar la dignidad intrínseca y el derecho de millones
de seres humanos que buscan emigrar de sus países en busca de mejores
condiciones de vida para ellos y sus familias.[44]
63. Hasta ahora, esta
contradicción se ha resuelto claramente en favor de los Estados los que,
parapetados en el principio de la soberanía, limitan la entrada de extranjeros
a su arbitrio. Es interesante subrayar, sin embargo, que los Estados propugnan
que la emigración es una aspiración legítima, y por ello, abogan por suprimir
cualquier restricción a la salida de personas de sus países de origen.[45] Al tratar de controlar la inmigración,
sin embargo, los Estados a menudo violan derechos fundamentales de los
migrantes. Dichos abusos afectan a gente que ha entrado en forma legal, pero de
manera aún más acentuada a trabajadores indocumentados y refugiados. Las
violaciones a los derechos humanos de inmigrantes y trabajadores migratorios
muchas veces obedecen al deseo deliberado de los Estados de desincentivar la
inmigración.
64. A este respecto, es
preciso recalcar que inmigrantes y trabajadores migratorios se encuentran en
una condición muy vulnerable. Estas personas muchas veces ignoran las leyes y
el idioma del país receptor y en varias ocasiones deben enfrentar abierta
hostilidad por parte de la población, incluso de las autoridades. La situación
es particularmente grave en el caso de los migrantes indocumentados, cuya
situación inmigratoria los expone aún más a abusos. De hecho, dada la situación
particular de los migrantes se sostiene que estas personas enfrentan una
condición de vulnerabilidad estructural.[46] A raíz de ella, los migrantes están
expuestos a una serie de atropellos. Entre ellos se pueden mencionar arrestos
arbitrarios y la ausencia de debido proceso; deportaciones masivas;
discriminación para concesión de la nacionalidad o para acceder a servicios
sociales a los que extranjeros tienen derecho por ley; condiciones de detención
infrahumanas; apremios ilegítimos por parte de autoridades como policías y
funcionarios de inmigración; y completa indefensión cuando son expuestos a
condiciones de explotación por parte de empleadores inescrupulosos. Estas
situaciones afectan de forma particular a las mujeres y niños migrantes,
quienes están además expuestos a excesos como acoso sexual, golpizas y
condiciones de trabajo deficiente.
65. Un fenómeno
preocupante, no necesariamente vinculado con los Estados, pero que vulnera de
modo directo la situación de los migrantes, es el aumento de las mafias
dedicadas al tráfico de personas. Dado su poder y recursos estas organizaciones
se han transformado en un problema grave. Un estudio reciente indica que el
contrabando de personas a Estados Unidos es un negocio que mueve cada año
alrededor de 3 mil millones de dólares estadounidenses.[47] Es importante recalcar que estas
organizaciones delictivas no sólo lucran de forma ilícita, sino que a menudo
maltratan, estafan o despojan a migrantes desesperados que contratan sus
servicios. Además, en su afán de burlar la vigilancia de las autoridades, estas
organizaciones muchas veces exponen a personas, incluidos mujeres, ancianos y
niños, a peligros innecesarios que a veces terminan de forma fatal. Por
ejemplo, traficantes de migrantes en ocasiones abandonan a sus clientes en el
desierto o en el mar o los transportan en camionetas o contenedores en
condiciones de hacinamiento tal que pueden llevarlos a morir por asfixia.
66. Otro fenómeno muy
preocupante relacionado con la aparición de mafias dedicadas al tráfico de
personas es la criminalización de las fronteras. De forma creciente, las
fronteras, sobre todo las caracterizadas por grandes flujos de personas, se han
transformado en lugares muy peligrosos donde operan una serie de bandas
criminales. Estos grupos aprovechan la condición de vulnerabilidad de los
migrantes para cometer todo tipo de fechorías como robos, asaltos, violaciones,
extorsión, pillaje y asesinatos. La delincuencia, sin embargo, no solamente se
remite a bandas criminales, sino, por desgracia, muchas veces también se
extiende a funcionarios corruptos que roban, abusan y extorsionan a
trabajadores migrantes. La actitud de estas personas en muchos lugares
fronterizos no hace más que agravar la situación general de inseguridad en las
áreas fronterizas.[48]
67. Hasta ahora los
esfuerzos internacionales para enfrentar el problema creado por la creciente
violación de los derechos humanos de millones de migrantes en todo el mundo han
sido más bien modestos. Existen una serie de tratados y acuerdos
internacionales que prodigan garantías generales a todas las personas, y que se
extienden, por ese solo hecho, a quienes migran como la Declaración Universal
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.[49] Del mismo modo, varios artículos de
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos protegen de manera genérica los derechos de
estas personas.[50] De modo más específico, los
convenios 97 (revisado) de 1949 y 143 de 1975 de la OIT brindan ciertas
garantías de protección a los trabajadores migratorios y sus familias. Sin
embargo, estos convenios han sido ratificados por pocos países (41 en el caso
del convenio 97 y 18 en el del convenio 143).[51] A nivel del sistema de Naciones
Unidas, se han desarrollado una serie de iniciativas. Primero, la Asamblea
General aprobó la “Convención Internacional de Protección de los Derechos de
los Trabajadores Migratorios y los Miembros de sus Familias” en 1990. Más
tarde, en 1997, la Asamblea General creó un Grupo Especial de Expertos para
tratar el tema de los derechos humanos de los trabajadores migratorios,
compuesto por cinco reputados investigadores y encabezado por Jorge Bustamante.[52] Dos años después, la Comisión de
Derechos Humanos de la ONU nombró a Gabriela Rodríguez Pizarro como Relatora Especial
de Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios.[53] Asimismo, recientemente en el marco
de la Convención de Naciones Unidas en Contra de la Delincuencia Organizada
Transnacional, varios Estados suscribieron el Protocolo Contra el Tráfico
Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire.[54]
68. Entre sus
puntos principales, la Convención Internacional de Protección de los Derechos
de los Trabajadores Migratorios y los Miembros de sus Familias busca ampliar
los mecanismos de protección para los trabajadores migratorios y sus familias,
sobre todo en los siguientes temas: condiciones de explotación y
discriminación; control del tráfico ilegal de personas; y creación de
lineamientos claros con relación a los beneficios sociales a los que debieran
tener acceso estas personas. Lamentablemente, a más de diez años de su
aprobación, la Convención no ha podido entrar en vigencia ya que hasta ahora
sólo ha sido ratificada por 16 países (Azerbaiján, Bolivia, Bosnia-Herzegovina,
Cabo Verde, Egipto, Ghana, Guinea, México, Marruecos, Filipinas, Senegal, Las
Islas Seychelles, Sri Lanka, Uganda y Uruguay) y firmada por otros diez (
Bangladesh, Chile, Comoros, Guatemala, Guinea-Bissau, Paraguay, Sao Tomé y
Príncipe, Sierra Leona, Tayikistán y Turquía). [55]
69. El bajo nivel de
ratificación y sobre todo el hecho de que no la ha suscrito ningún país
desarrollado, ni siquiera los más progresistas en materia de legislación
internacional en derechos humanos, como Suecia, Dinamarca, Noruega, Holanda y
Finlandia, le han restado cierta legitimidad al documento. Muchos países se han
negado a firmar la Convención porque sienten que es un instrumento
excesivamente generoso, sobre todo en cuanto a la extensión de beneficios
sociales a extranjeros, incluso indocumentados. En este sentido, muchos Estados
se niegan a ratificar el instrumento porque temen que éste no sólo restringiría
su capacidad para regular los flujos migratorios de acuerdo a necesidades e
intereses, sino que también generaría mucha inquietud en la ciudadanía, sobre
todo en circunstancias en que el número de migrantes ha crecido y la economía
mundial muestras signos de debilidad.[56]
70. La falta de apoyo por
parte de los países se traduce en que los trabajadores migratorios y los
miembros de sus familias se encuentran en una situación de indefensión. En su
último informe, Gabriela Rodríguez Pizarro enfatiza este problema al advertir
que con respecto a este grupo existe un vacío importante en la jurisprudencia
internacional de derechos humanos. La Relatora Rodríguez manifiesta que “el
régimen casi universal de protección a los refugiados permite reconocer y
remediar las violaciones de los derechos civiles y políticos sobre todo cuando
amenazan la vida y la seguridad de las personas de tal modo que éstas se
sienten obligadas a huir de su país. Pero no existe igual reconocimiento de las
violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales, que también
pueden ser tan graves que obliguen a las personas a huir de sus lugares de
origen. No se reconoce, por lo tanto, la necesidad de proteger de alguna medida
a las personas que no quieran o no puedan volver a situaciones en las que a
falta de derechos económicos, sociales y culturales hace la supervivencia
precaria o imposible.” [57]
71. Como se señaló con
anterioridad, algunos países han formado grupos de trabajo para intercambiar
ideas y ver cómo abordar el problema presentado por los trabajadores migrantes.
Los quince miembros de la Unión Europea, que han avanzado en la armonización de
sus políticas de inmigración a través de la firma de la Convención de Dublín
sobre Asilo (1997) y del Tratado de Amsterdam (1999), han discutido por ejemplo
medidas para asegurar que el trato a los migrantes se lleve a cabo de acuerdo a
los estándares fijados por la Convención Europea de Derechos Humanos. El
Consejo de Europa también ha aprobado resoluciones y declaraciones en las que
fija normas y principios para determinar el trato de trabajadores migratorios. [58] Iniciativas como éstas, sin
embargo, lamentablemente constituyen una excepción.
72. A modo de resumen,
esta sección de nuestro informe examinó de forma general el marco en el que
ocurren las violaciones de derechos humanos de trabajadores migratorios y sus
familias. A este respecto, se hizo hincapié en que la migración es un proceso
complejo de múltiples repercusiones políticas, sociales y económicas que
involucra diversos actores como Estados y migrantes. Las violaciones a los
derechos humanos de trabajadores migrantes, como se indicó, obedecen a veces al
deseo premeditado de los Estados de limitar la inmigración. Del mismo modo, se
indicó que los trabajadores migratorios y sus familias padecen de una
vulnerabilidad estructural la que los expone a múltiples abusos. Por último, se
indicó que en materia de jurisprudencia internacional existe un vacío
preocupante en cuanto a la protección de trabajadores migratorios. La falta de
instrumentos que garanticen los derechos de estas personas deriva en gran
medida de la reticencia de los Estados a firmar acuerdos que podrían limitar su
capacidad para controlar la inmigración y comprometerlos a otorgar una serie de
derechos y beneficios a extranjeros.
73. Mary Robinson, Alta
Comisionada para los Derechos Humanos de Naciones Unidas, recientemente declaró
que la migración a gran escala ha provocado un aumento preocupante de casos de
racismo y xenofobia.[59] Uno de los grupos más afectados por
este problema son los trabajadores migratorios y sus familias quienes,
independientemente de su condición legal, son comúnmente el blanco de actos de
discriminación o de manifestaciones racistas o xenófobas. [60] Como reflejo de esta tendencia, un
número significativo de países han experimentado en los últimos años incidentes
extremadamente serios de xenofobia. En Europa, por ejemplo, en países como
Alemania, Francia, Austria, e Italia, grupos de ultra derecha han perpetrado
violentos ataques en contra de trabajadores migratorios de origen africano,
turco, europeo del este o latino. En Libia, el año pasado la población local organizó violentos pogroms en contra de trabajadores
visitantes de Ghana, Nigeria y Chad. Trabajadores migratorios de Bangladesh e
Indonesia han recibido cruentas golpizas en Malasia. En Sudáfrica, en tanto,
trabajadores migratorios de Angola, Mozambique, la República Democrática del
Congo, entre otros, han sido asesinados o linchados por la población local.
74. Aunque en la
gran mayoría de los países del mundo las manifestaciones xenofóbicas en contra
de trabajadores migratorios son menos espectaculares, no por ello dejan de ser
preocupantes. Trabajadores de origen extranjero son a menudo discriminados en
el mercado de trabajo y se restringe severamente su acceso a la vivienda,
servicios sociales y justicia. Más aún, deben soportar evidente hostilidad por
parte de la población local. En su forma más benigna, ésta se manifiesta en
burlas o insultos, En su forma más nociva, dicha oposición se transforma en
estigmatización social: los migrantes muchas veces son injustamente asociados a
toda clase de actividades delictuales o bien son tildados de haraganes,
abusivos que tratan de sacar provecho de los servicios prodigados por el Estado
receptor.
75. De igual modo, los
trabajadores migratorios y sus familias son a menudo hostigados o maltratados
por las propias autoridades. En varios países, la policía controla de manera
regular la documentación de los trabajadores migratorios también realiza
redadas en lugares donde extranjeros se reúnen o residen, muchas veces sin que
haya un motivo aparente para tal vigilancia. Los extranjeros son arrestados en
repetidas ocasiones sin motivo, golpeados o insultados por las autoridades.
Peor aún, muchas mujeres migrantes denuncian regularmente que han sido violadas
por la policía. Por otro lado, la policía muchas veces no interviene cuando la
población local fustiga o maltrata a trabajadores extranjeros, o bien
simplemente se niega a investigar denuncias de maltrato interpuestas por
trabajadores extranjeros.[61] Por último, en numerosos países se
promulgan legislaciones y se mantienen prácticas discriminatorias en contra de
trabajadores extranjeros, incluyendo parcialidad en el otorgamiento de visados
y reglamentaciones abiertamente discriminatorias para insertarse en el mercado
laboral.[62]
76. Al igual que la
migración, el racismo, la xenofobia y otras formas de discriminación son
fenómenos sociales bastante complejos. Por ello, nos parece pertinente
explicar, aunque sea de manera breve, la naturaleza de dichas manifestaciones,
y en particular como éstas pueden afectar la política migratoria de los
Estados. De acuerdo a la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
la Formas de Discriminación Racial de Naciones Unidas,[63] la discriminación es “toda
distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza,
color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas
política, económica, social, cultural o cualquier otra esfera de la vida
pública.”(Artículo 1). El racismo, en tanto, es definido como una ideología
basada en la idea de que los seres humanos deben estar separados en diversos
grupos y que éstos pueden ser jerarquizados de acuerdo a criterios con respecto
a su inteligencia, moralidad, habilidades o capacidades. La xenofobia, por
último, se refiere a un odio irracional en contra de los extranjeros o de
personas que son percibidas como foráneas.[64]
77. Expresiones de
intolerancia y discriminación, como el racismo y la xenofobia, se asocian a
manifestaciones de etnocentrismo; esto es, la creencia por parte de un
determinado grupo que su cultura es superior o más valiosa que otras. El
etnocentrismo muchas veces se entremezcla con tintes de racismo, lo que
refuerza la impresión de supremacía por parte de ciertas culturas o pueblos.
Aunque en grados diferentes, conductas etnocentristas derivadas de y
exacerbadas por creencias religiosas, procesos de unificación nacional,
diferencias lingüísticas, y desarrollos históricos, entre otros factores, y
difundidas por sistemas educacionales han llevado a que conductas
etnocentristas se hayan enraizado en prácticamente todas las naciones del
mundo.[65]
78. Como se reseñó en la
sección anterior, ciertas condiciones políticas son un factor importante en el
diseño de las políticas migratorias por parte de los Estados. Entre ellas
destacan el nivel de receptividad que la población local muestre frente a la
presencia de extranjeros.[66] En cuanto a la discriminación y la
xenofobia, algunos estudios han mostrado que en países heterogéneos con
tradición inmigratoria (Canadá, Estados Unidos, Australia, Brasil, Nueva
Zelanda y Argentina) la población, en general, tiende a mostrarse mucho más
abierta a la presencia de inmigrantes. En estos casos, la interacción de
diversas culturas contribuye a desmitificar los supuestos “efectos nocivos’ de
la inmigración. Por el contrario, en países racial, religiosa y culturalmente
más homogéneos y sin demasiada tradición inmigratoria (Alemania, Italia), la
falta de contacto con extranjeros hace que la población local se muestre más
recelosa e intolerante.[67]
79. Si bien en el
hemisferio americano los incidentes de xenofobia, racismo y discriminación en
contra de extranjeros no han adquirido la misma resonancia que en otras
regiones, dichas manifestaciones son bastante comunes. Que este problema pase
desapercibido refleja la ausencia de una reflexión sincera y la falta de una
discusión abierta y franca frente al tema en gran parte de los países del
hemisferio. El caso de Estados Unidos es paradigmático, ya que mientras la
discriminación racial en contra de ciudadanos estadounidenses ha sido un tema
ampliamente tratado, la xenofobia ha recibido escasa o nula atención. En
América Latina y el Caribe, de un modo incluso más evidente, el tema ha sido
absolutamente dejado de lado. A este respecto, el Seminario Regional de
Expertos para América Latina y el Caribe Sobre Medidas Económicas, Sociales y
Jurídicas para Luchar Contra el Racismo con Referencia Especial a los Grupos
Vulnerables concluyó que en la mayor parte de América Latina y el Caribe la
discriminación racial y la xenofobia son negadas o bien minimizadas tanto por
el poder estatal como por la sociedad. También recalcó que en la región existe
discriminación racial e intolerancia en contra de grupos indígenas,
afroamericanos y mestizos, minorías como las comunidades judías y romaníes y
grupos vulnerables como mujeres, niños, discapacitados, adolescentes y ancianos.[68]
80. Con respecto a la
situación de los trabajadores migratorios y sus familias, el foro subrayó que
en América Latina y el Caribe éstos “sufren, en general, una discriminación
estructural que se expresa en diversas formas de exclusión y de reducción de
posibilidades en su inserción ocupacional y en su acceso a instituciones del
Estado en igualdad de condiciones. Asimismo, las relaciones interpersonales son
objeto a menudo de prejuicios raciales y de discriminación.”[69]
81. La discriminación, el
racismo, la xenofobia y otras manifestaciones de intolerancia en el hemisferio
americano tienen su génesis en preconcepciones raciales y culturales traídas
por los conquistadores europeos y fomentadas durante siglos de colonización.
Actitudes de intolerancia y discriminación racial fueron reforzadas durante los
procesos de independencia a principios del siglo XIX, cuando las nuevas
autoridades continuaron con políticas de exclusión y de forma deliberada
estigmatizaron y sometieron a indígenas y afroamericanos.[70]
82. En un contexto donde
la intolerancia y los prejuicios raciales y religiosos están profundamente
arraigados en la población, sobre todo en América Latina y el Caribe y en
ciertas áreas en Estados Unidos, no es en absoluto sorprendente observar
muestras de intolerancia, discriminación y xenofobia en contra de trabajadores
migrantes. La real dimensión y gravedad del problema, sin embargo, resultan
difíciles de estimar ya que no existen estudios o estadísticas fidedignas sobre
la materia. Hasta ahora sólo se cuenta con información parcializada que ha
salido a la luz a raíz de denuncias realizadas por organizaciones de derechos
humanos, medios de comunicación y gobiernos.
83. Varios países del
hemisferio se han visto afectados por denuncias de xenofobia en contra de
trabajadores migratorios y sus familias. Numerosas organizaciones no
gubernamentales (ONGs), la prensa y muchos gobiernos centroamericanos,
incluidos Guatemala y Honduras, han revelado que en México trabajadores
extranjeros son víctimas de discriminación y xenofobia por parte de la
población, y en particular las autoridades. De igual modo, ONGs y el gobierno
boliviano han denunciado que en Argentina existe xenofobia en contra de
peruanos y bolivianos.[71] En Venezuela, por décadas se han
recibido denuncias de maltrato en contra de inmigrantes y trabajadores
migratorios colombianos. En Chile, en tanto, informes de organizaciones de
derechos humanos y la prensa han difundido la existencia de algunos incidentes
de xenofobia que han afectado de manera principal a inmigrantes peruanos.
Asimismo, varios gobiernos centroamericanos y el mexicano, ONGs de derechos
humanos y la prensa han denunciado que mexicanos y centroamericanos son blanco
de ataques xenófobos y de discriminación racial en Estados Unidos. En su
respuesta al cuestionario enviado por esta relatoría, el Gobierno de Estados
Unidos reconoce de forma franca la existencia de incidentes y muestra su
disposición a tomar las medidas adecuadas para remediar la situación. De igual
modo, en su respuesta al cuestionario enviado por esta relatoría, el Gobierno
de Costa Rica reconoce la existencia de brotes de xenofobia en contra de
trabajadores nicaragüenses. Quizás uno de los casos más serios dice relación
con la República Dominicana, donde la discriminación que sufren haitianos (así
como dominicanos de origen afroamericano) parece ser sistemática. En su informe
anual, Amnistía Internacional denuncia una serie de abusos en contra de haitianos
como redadas policiales, maltratos y deportaciones forzosas masivas que
contravienen normas internacionales.[72]
84. De igual modo, esta
Relatoría desea llamar la atención sobre condiciones de xenofobia en contra de
trabajadores migratorios americanos en países extra continentales. Es el caso
de ciudadanos brasileños de ascendencia japonesa en el Japón, que muchas veces
son víctima de hostigamiento. Del mismo modo, muchos sudamericanos, caribeños y
centroamericanos han tenido que soportar actitudes abiertamente
discriminatorias en Europa. En este sentido, en el último tiempo ha cobrado
notoriedad la situación de al menos 150.000 ecuatorianos en España, que se han
quejado de malos tratos por parte de sectores de la población y las autoridades
españolas.
85. Aun cuando existe un
vacío jurídico preocupante con relación a los derechos de los trabajadores
migratorios y sus familias, en el caso concreto de manifestaciones de
intolerancia, racismo y xenofobia, cabe destacar que con la excepción de Belice,
Dominica, Grenada, Honduras, Paraguay y Saint Kitts y Nevis, todos los Estados
miembros de la OEA han firmado y ratificado la Convención Internacional sobre
la Eliminación de todas la Formas de Discriminación Racial de Naciones Unidas.
De igual modo, como ya se señaló, varios países del hemisferio como Bolivia,
México, Chile, Guatemala y Paraguay han firmado o ratificado la Convención
Internacional de Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y
los Miembros de sus Familias de 1990.
86. Esto quiere decir que
gran parte de los Estados del hemisferio han adquirido responsabilidades
internacionales en la materia. Esta relatoría, por tanto, llama a los países
que han firmado estos compromisos a tomar las medidas adecuadas para garantizar
que trabajadores migratorios y sus familias no sean víctimas de manifestaciones
de discriminación, racismo y xenofobia que vulneran sus derechos fundamentales.
A este respecto, apreciamos el esfuerzo que gran cantidad de gobiernos del
hemisferio ha hecho para contribuir a la próxima Conferencia Mundial Contra el
Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas Conexas de
Intolerancia convenida por la Asamblea General de Naciones Unidas y que se
llevará a cabo en Durban, Sudáfrica, en septiembre próximo. Dicho foro, en
nuestra opinión, representa una excelente oportunidad para que los gobiernos y
también la sociedad civil en la región discutan en conjunto formas para abordar
esta preocupante problemática.
87. En resumen, esta
sección del informe indicó que en el mundo ha habido un aumento importante de
actos de discriminación, racismo y xenofobia en contra de trabajadores
migratorios. Tales actitudes, se explicó, derivan de preconcepciones enraizadas
que afectan a casi todas las culturas por igual. A pesar de la falta de
publicidad en torno al problema, la situación en el hemisferio americano es
preocupante, ya que varios informes han denunciado prácticas xenófobas en una
serie de países receptores y de tránsito de migrantes. Dichos brotes de intolerancia
amenazan con empeorar la situación de vulnerabilidad estructural de los
trabajadores migratorios y sus familias en la región. Asimismo, se recalcó que
aunque gran parte de los Estados del hemisferio ha adquirido responsabilidades
internacionales en la materia, manifestaciones de discriminación, racismo y
xenofobia ocurren en gran parte de la región sin los gobiernos tomen las
medidas adecuadas para suprimirlas.
88. La Relatoría ha
observado que, en todos los países, los trabajadores migratorios se encuentran
sometidos a diversos procedimientos judiciales o administrativos, ya sea para
dirimir controversias sobre salarios, vivienda, atención de salud u otros
beneficios, o bien en el contexto de la determinación de su estatus migratorio.
En algunos casos, los inmigrantes deben enfrentar procedimientos penales, ya
sea como acusados, como víctimas o como testigos. También se ha observado que
en el hemisferio existe una gran diversidad de prácticas y reglamentaciones
para estos casos, lo que nos lleva a sugerir la conveniencia de adoptar algunas
normas mínimas uniformes.
89. Conviene empezar por
recordar que el derecho internacional de los derechos humanos consagra normas
mínimas de debido proceso aplicables a toda situación en que se determinan los
derechos de una persona. El artículo 1.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y sus equivalentes en otros instrumentos internacionales,
establecen la obligación de respeto y garantía de los derechos que todo Estado
signatario tiene. El artículo 2 de este mismo instrumento, por otra parte,
impone a los Estados la obligación de adecuar su ordenamiento normativo a los
derechos que allí se enumeran. En conjunto, estas dos normas significan que un Estado
cuya organización judicial o su legislación procesal no contempla mecanismos de
protección de los derechos, debe crearlos y hacerlos accesibles a toda persona
sujeta a su jurisdicción. Además, si tales mecanismos existen pero no son
eficaces por variadas circunstancias, el Estado está obligado a reformarlos de
modo que se constituyan en vehículos eficaces para la satisfacción de esos
derechos.
90. En la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, los artículos 8 y 25 son los que
tradicionalmente se asocian con una doctrina en desarrollo sobre garantías
judiciales y protección judicial de los derechos humanos. En sus propios
términos, estos dos artículos se aplican a toda situación en que se deba
determinar el contenido y alcance de los derechos de una persona sometida a la
jurisdicción del Estado parte, ya sea que se trate de materias penales,
administrativas, fiscales, laborales, de familia, contractuales o de cualquier
otra índole. Por lo tanto, estas normas constituyen un piso mínimo de debido proceso al que tienen derecho todos los
inmigrantes cualquiera sea su situación.
91. Por cierto, en
materia penal, los instrumentos internacionales son más detallados. Además del
artículo. 8, con su especificación de varios derechos asociados a la garantía
de juicio penal justo e imparcial, se aplican también las normas de los
artículos 4 (derecho a la vida y condiciones en que puede ser legítima la pena
capital); 5 (prohibición de la tortura y trato cruel, inhumano y degradante); 6
(trabajo forzado como pena); 7 (condiciones para la detención preventiva); y 9
(principio de legalidad y no-retroactividad de la ley penal). Por cierto,
también se aplica a la esfera penal el derecho a un recurso rápido que prevé el
ya citado artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Este
catálogo detallado de garantías es ley vigente en todos nuestros países, ya sea
a través de la incorporación del tratado al derecho interno, o bien por la
vigencia de normas constitucionales o legales de contenido similar. Si algunas
de estas normas se aplican deficientemente en algunos países, ello afecta tanto
a inmigrantes como a nacionales.
92. En la esfera penal,
la Relatoría sugiere que se discuta la conveniencia de algunas medidas que
asegurarían el derecho de los inmigrantes, cualquiera sea su estatus, a un
juicio justo, atendiendo a la particular vulnerabilidad de quien enfrenta un
procedimiento penal en un país extraño. En primer lugar, es preciso asegurar
que el acusado entienda los cargos que se le formulan y el contenido exacto de
los derechos procesales que tiene a su disposición. Para ello, es importante
asegurar la traducción y explicación de conceptos jurídicos a un idioma que el
acusado entienda, a costa del Estado.
93. Nuestra segunda
sugerencia en materia penal, es que se dispongan mecanismos de derecho interno
para asegurar el acceso consular oportuno y facilitar la asistencia que los
funcionarios consulares de su país estén en condiciones de brindarle. Este
principio está claramente explicitado como obligación internacional de los
Estados en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares,[73] ratificada por muchos de nuestros
países. De todos modos, hay amplio acuerdo sobre el carácter de derecho
internacional consuetudinario de esta norma sobre relaciones consulares.
Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha ratificado en la
Opinión Consultiva OC-16, que esta regla importa un derecho subjetivo del que
es titular todo extranjero sometido a proceso, y que la falta de cumplimiento
vicia de nulidad el procedimiento penal respectivo, por violación de los
principios del debido proceso de ley.
94. Otro aspecto
importante se refiere a las condiciones de detención de los trabajadores
migratorios y sus familias. No elaboraremos demasiado respecto a este punto, ya
que lo abordamos en la siguiente sección de este informe. Sin embargo, para
introducir el tema, queremos subrayar la responsabilidad que le cabe a los
Estados de garantizar que extranjeros detenidos, sobre todo aquellos retenidos
por razones administrativas, no sean expuestos a condiciones que atentan contra
sus derechos fundamentales y pueden poner en riesgo su integridad física o su
vida.
95. En todo trámite o
procedimiento de índole no penal a que pueda verse sometido un trabajador
migratorio, debe regir también un cierto quantum
de debido proceso. Ciertamente, ello no significa que las mismas garantías
que son indispensables en un proceso penal deban aplicarse, por ejemplo, a la
determinación de sanciones por infracciones de tránsito. Sin embargo, en todos
los casos en los que está en juego el goce efectivo de un derecho o un interés
legítimo, las decisiones de la autoridad pública deben adoptarse sólo después
de que el interesado sea debidamente escuchado por las autoridades. Ese quantum de debido proceso depende del
resultado que se puede esperar del proceso mismo. En el derecho penal, el
acusado puede perder su libertad (y en algunos países y casos, su vida) y por
eso allí las garantías son las máximas que el derecho contemporáneo ha creado
para evitar injusticias. A medida que se desciende en el orden de importancia
de los valores en juego, los contenidos del debido proceso legal pueden ser
menores, en medidas compatibles con el principio general y también con la celeridad
y eficacia de las decisiones de la autoridad. Este principio de debido proceso,
con este grado de flexibilidad, se aplica no sólo a las decisiones
jurisdiccionales sino también a las que adoptan las autoridades administrativas
en la esfera de su competencia. Desde luego, sería imposible en este informe
elaborar un catálogo de garantías procesales a ser aplicadas en cada contexto
judicial o administrativo. Por ello, nos limitamos sólo a dejar enunciado el
principio de que un mínimo de debido proceso es necesario aún en el ámbito del
derecho administrativo, como lo estableció la Comisión Europea de Derechos
Humanos en el Caso Hortolomei v. Austria.[74]
96. En cambio, nos parece
necesario detenernos en el análisis del debido proceso aplicable a las
determinaciones de estatus de los inmigrantes y a las medidas de exclusión,
deportación o expulsión que apliquen las autoridades de un Estado del
hemisferio en ejecución de su política migratoria. Ello así porque hemos
observado una gran diversidad de prácticas y de desarrollos normativos en este
aspecto. Aunque no nos parece necesario promover procedimientos y
reglamentaciones uniformes, sí creemos importante comenzar un diálogo sobre las
normas mínimas que impone el derecho internacional en esta materia.
97. Comenzamos por
reiterar que el derecho internacional de los derechos humanos no limita las
atribuciones soberanas de los Estados a determinar su política migratoria ni a
controlar sus fronteras, incluyendo el control de flujos de personas. A este
respecto, las únicas limitaciones jurídicas se refieren a lo siguiente:
1. Los
Estados no están en libertad de impedir la salida, el ingreso o la permanencia
en su territorio de sus propios ciudadanos. En este sentido, la práctica de
exigir visas de salida a los ciudadanos, más allá de la exigencia de obtener un
pasaporte o en el caso de los menores las debidas autorizaciones de los padres,
constituye una violación al derecho de libre tránsito y residencia consagrado
en el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En este
punto, es preciso estudiar cuidadosamente el problema de la deportación de facto de ciudadanos de un país,
especialmente menores de edad, cuando se produce la deportación o expulsión de
sus padres no nacionales. Se trata de un problema que ha sido tratado en el
derecho interno de algunos de nuestros países pero no, hasta donde sabemos, en
la jurisprudencia de órganos internacionales de protección de los derechos
humanos. Nos limitamos aquí a exponer el problema, sin ofrecer todavía una
opinión definitiva sobre cómo debe solucionarse. Sin embargo, nos parece
apropiado sugerir que se lleve a cabo un estudio riguroso del tema.
2. Los
Estados no pueden devolver a un extranjero a un país respecto del cual tenga fundados
temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad,
pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas (Convención de
1951 sobre el Estatus de Refugiados y Protocolo Adicional de 1967). Esta regla,
llamada de non-refoulement, ha
adquirido estatus de derecho internacional consuetudinario y aún de norma
imperativa (jus cogens). Tiene
también su correlato en la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura
(artículo 3) y en la Convención Interamericana contra la Tortura (artículo 13),
en el sentido de que ambos tratados prohiben deportar a una persona a un
territorio donde podría ser torturado. En nuestro hemisferio y también fuera de
él, el principio de non-refoulement
se ha extendido gradualmente para incluir a aquellas personas que huyen de
situaciones generalizadas de violencia política o de guerra interna
(Declaración de Cartagena de 1984, Declaración de San José de 1994).
Naturalmente, el derecho de los refugiados y de asilo es materia distinta de la
del mandato de esta Relatoría, aunque sus puntos de contacto son insoslayables.
La razón de incluir aquí una referencia a las obligaciones internacionales en
materia de asilo y refugio es que, a nuestro juicio, los principios arriba
enunciados tienen un corolario directamente relacionado con el debido proceso
en los procedimientos de exclusión y deportación: los Estados están obligados
por lo menos a ofrecer una oportunidad razonable a las personas para que
demuestren su condición de refugiado o para formular una petición de asilo. En
este sentido, preocupan a esta Relatoría las prácticas restrictivas en materia
de interdicción en altamar y también legislación reciente en algunos Estados
receptores tendiente a limitar severamente la oportunidad en que se puede
peticionar el asilo.
3. Los
Estados no pueden discriminar en su política migratoria por razones de raza, color, religión, origen nacional o
social, opinión política o de otra índole, idioma, estatus económico,
nacimiento, sexo o género o preferencia sexual, u otra condición social
(artículo 1(1), Convención Americana sobre Derechos Humanos). Este principio de
igualdad y no-discriminación está consagrado en el artículo 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y en el 24 de la Convención Americana. La
preferencia sexual como categoría prohibida para estos fines se entiende
comprendida en la noción de sexo, según el Comité de Derechos Humanos de
Naciones Unidas (Caso Toonen vs. Australia).[75] El principio se aplica al goce y
ejercicio de todos los derechos consagrados en los instrumentos
internacionales, y a todos los beneficios de la política social de un Estado
(conf. Artículo 2(2), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales). A juicio de esta Relatoría, no hay razón alguna que permita
exceptuar a la política migratoria de la aplicación del principio de
no-discriminación. Es sin embargo obvio que, en materia de política migratoria,
discriminar entre ciudadanos y extranjeros, y entre extranjeros con estatus
regular y sin él, es permisible.
4. Los
extranjeros que se encuentran legalmente en un territorio sólo pueden ser
expulsados o deportados mediante decisión alcanzada conforme a la ley (artículo
22, inciso 6, Convención Americana sobre Derechos Humanos). Esto significa que
los Estados deben legislar las atribuciones de deportación, y que las
decisiones así tomadas forman parte de la actividad reglada de la
administración pública y no de su esfera discrecional. Además, el sentido de
“ley” en este artículo no se refiere sólo al aspecto formal de un acto del
Poder Legislativo, sino que además, en sentido material, ese acto debe tener un
contenido conforme a las normas constitucionales y al estado de derecho,
incluyendo conformidad con las obligaciones emanadas de tratados
internacionales.
5. Por
último, los instrumentos internacionales contienen una clara prohibición que es
directamente aplicable a nuestra materia: son contrarias al derecho internacional
las deportaciones colectivas (artículo 22, inciso 9, Convención Americana sobre
Derechos Humanos). Aunque este término no está explicado, nos parece que no hay
un número mágico en el cual las deportaciones individuales, por su cantidad, se
convierten en colectivas. En cambio, pensamos que la deportación colectiva es
aquella que se hace sin hacer determinaciones individuales sino grupales,
aunque en cada caso el grupo al que se aplican pueda no ser demasiado numeroso.
Sería un contrasentido que un Estado pudiera burlar la prohibición de deportar
un alto número de personas en un solo acto, simplemente repitiendo muchas veces
la expulsión de varias decenas de personas a la vez, y así alcanzando el mismo
número de expulsiones a lo largo de un período más o menos corto. En
consecuencia, los Estados están obligados a hacer determinaciones individuales
sobre expulsión o deportación en cada caso.
98. En concreto, más allá
de estas normas positivas, la política migratoria está sólo condicionada al
respeto general de los derechos humanos y, dentro de éstos, a las garantías del
debido proceso. Retomamos aquí nuestro análisis sobre el quantum de garantías y su relación con el valor o derecho en juego
en cada caso, para expresar nuestro parecer que lo que arriesgan los
trabajadores migratorios y sus familias en procesos de exclusión o deportación
es mucho. No es ciertamente igual a la libertad personal y la posibilidad de
perderla por varios años, que es lo que está en juego en el proceso penal. Por
ello no postulamos que en la deportación o exclusión se apliquen todas las
garantías de un juicio justo en materia penal. Sin embargo, la determinación de
estatus del trabajador migratorio tiene consecuencias para su posibilidad de
sobrevivir, de trabajar en condiciones dignas, y de alimentar y educar a su
familia. Se afectan también su derecho a la vida familiar y a la protección
especial de sus hijos menores. En algunos casos, el procedimiento puede tener
efectos sobre su libertad personal mientras dura el trámite de deportación. Por
ello, el valor en juego en estos trámites es similar al de la libertad, o por
lo menos más cercano a ella que lo que puede verse afectado por el resultado de
otros procedimientos administrativos o aun judiciales. En consecuencia, el proceso
que es debido debe satisfacer un piso mínimo bastante completo de garantías.
99. En nuestra
observación de las prácticas en el hemisferio, hemos constatado la ausencia en
muchos casos de normas claras sobre tales garantías. Asimismo, que existe una
gran discrepancia entre los países sobre esta importante materia. Nos
permitimos, entonces, sugerir la necesidad de un debate sobre las normas
mínimas de debido proceso aplicables a determinaciones de estatus y exclusiones
y deportaciones. Aunque no haya llegado aún el momento de proponer instrumentos
al respecto – precisamente porque ello debe estar precedido de un debate
riguroso entre Estados, organismos de la sociedad civil, académicos y órganos
de protección internacional – adelantamos nuestra intención de contribuir al
desarrollo de un instrumento tal en el momento oportuno. Por ahora, y a efectos
de generar el debate que propiciamos, ofrecemos las siguientes consideraciones.
A. Adjudicador responsable e imparcial: Las decisiones en materia
migratoria no pueden ser delegadas a funcionarios policiales o administrativos
no especializados. El funcionario que toma estas determinaciones debe ser
responsable ante la ley, ante sus superiores jerárquicos, y ante organismos de
control horizontal, por la legalidad de las mismas. Su nombramiento y su
ubicación en la estructura administrativa del Estado deben estar rodeados de
garantías de imparcialidad y “blindados” contra posibles presiones e
influencias. Nótese que no postulamos que estas decisiones deban ser tomadas
exclusivamente por jueces. A nuestro juicio, es compatible con el derecho
internacional de los derechos humanos que estas decisiones se confíen a
funcionarios administrativos. En ese caso, sin embargo, tales funcionarios
deben reunir las características de imparcialidad y responsabilidad mencionadas.
B. Derecho a ser oído: En estos procedimientos, el
trabajador migratorio debe tener y gozar efectivamente del derecho a ser
escuchado para alegar lo que estime correspondiente y así defender su derecho a
no ser deportado. Este derecho a una audiencia debe extenderse a su capacidad
para conocer y contradecir la prueba que se ofrezca en su contra, y para
ofrecer y producir pruebas pertinentes, así como la oportunidad razonable para
hacerlo.
C. Información, traducción e interpretación: Debe garantizarse que el
inmigrante, cualquiera sea su status, entienda el procedimiento al que está
sujeto, incluidos los derechos procesales que le asisten. A tal fin, de ser
necesario, deben ofrecerse servicios de traducción e interpretación en el
idioma que la persona entienda.
D. Representación legal: Debe garantizarse a la persona
presuntamente deportable la posibilidad de ser representado por abogados de su
elección, o bien de personas idóneas en la materia. Tal vez no sea exigible que
el Estado provea defensa profesional gratuita, como en materia penal; pero al
menos debiera ofrecerse representación gratuita a los indigentes. Asimismo, la
información mencionada en el punto anterior debe incluir, para todos los
interesados, alguna forma de asesoría especializada sobre los derechos que
asisten al inmigrante.
E. Revisión Judicial: Como se ha dicho, es lícito que
estas decisiones se adopten en la esfera administrativa. Pero en todos los
casos debe haber posibilidad de revisión judicial de las decisiones, ya sea por
vía de recursos en lo contencioso-administrativo o por vía de amparo o habeas
corpus. No postulamos que cada decisión administrativa de deportación deba ser
examinada de novo por la justicia,
pero sí que los jueces deben reservarse un mínimo de control de legalidad y de
razonabilidad de las decisiones del poder administrador, para satisfacer el
deber de garantía del Art. 1.1 y el derecho a un recurso rápido y eficaz
previsto en el Art. 25 de la Convención Americana.
F. Acceso a Autoridades Consulares: Como se ha indicado, nos parece
fundamental que se tomen todas las acciones tendientes a garantizar el acceso
consular oportuno, sobre todo de quienes se encuentran detenidos. Dicho acceso
debiera hacerse de acuerdo a las cláusulas específicas establecidas por la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares.
G. Condiciones de Detención Apropiadas. Debe garantizarse que las personas detenidas reciban un trato humano y
que las condiciones de su detención no pongan en riesgo su salud o su vida. Las
condiciones de detención deben satisfacer los estándares mínimos fijados por
normas internacionales como la Convención Contra la Tortura y Tratamiento o
Castigo Cruel, Inhumano o Degradante,[76] y los
Acuerdos de Naciones Unidas Sobre Condiciones Mínimas para el Tratamiento de
Prisioneros,[77] entre otros instrumentos.
100. En resumen, esta
sección revisó de manera somera las garantías de debido proceso que resguardan
los derechos de los trabajadores migratorios sometidos a procedimientos
judiciales en países de destino y tránsito. Se señaló que en los países del
hemisferio los trabajadores migratorios se encuentran sometidos a diversos
procedimientos judiciales o administrativos en materia civil y penal. Asimismo,
se enfatizó que los Estados deben proveer las garantías necesarias para
asegurar que los procedimientos judiciales y administrativos sean justos. En
este sentido, se sugirieron reglas de debido proceso que, unidas a la vigencia
efectiva de las obligaciones internacionales mencionadas antes, contribuirían
enormemente a dar certeza y seguridad jurídica a las decisiones en materia de
deportación, así como a asegurar un mínimo de legalidad y justicia aplicable en
todo el hemisferio. Es importante subrayar, sin embargo, que las reglas
sugeridas no constituyen una lista cerrada ni excluyente de otros principios.
Por ahora, las ofrecemos como base para una discusión más amplia.
101. Lamentablemente no
existe demasiada información comparada respecto a las condiciones de detención
de trabajadores migratorios y sus familias en el hemisferio. Hasta ahora sólo
se cuenta con algunas crónicas de prensa y reportes de ONGs. Entre estas
últimas destacan un informe difundido por Human
Rights Watch (1998) sobre la condición de peticionarios de asilo y
trabajadores migratorios detenidos en Estados Unidos.[78] Recientemente, en tanto, la Red
Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones (RROCM) presentó un
completo informe sobre la situación migratoria en Norte y Centro América en
donde prodiga información comparada sobre condiciones de detención en 11
países.[79] Del mismo modo, el “Seminario sobre
Estándares y Procedimientos Mínimos para la Protección de los Derechos Humanos
de los Migrantes en Situaciones de Detención, Aseguramiento, Expulsión/
Deportación y Recepción”, efectuado en Guatemala en el año 2000, generó valiosa
información sobre la materia. Para dicho encuentro, la agrupación Sin Fronteras envió un cuestionario a
diferentes Estados para recabar información sobre las condiciones de detención
de trabajadores migratorios en varios países de Centro y Norte América. La
presente sección de nuestro informe se basa en los informes arriba mencionados.
102. Es preciso partir por
indicar que las respuestas enviadas por los Estados al cuestionario de Sin Fronteras dejaron entrever que las
condiciones de detención de estas personas son extremadamente deficientes en la
mayor parte de los países. En particular, dado que los Estados reconocían que
gran parte de los migrantes detenidos son enviados a recintos penales comunes,
en donde, con la excepción de Canadá y en menor medida Estados Unidos, la
situación en el hemisferio es francamente deplorable. Este informe no cuenta con
información fidedigna sobre Sudamérica; por lo tanto, sólo hace referencia a
las condiciones de detención de trabajadores migratorios en Centro América,
Norte América y República Dominicana.
103. En muchos países de
recepción o bien de tránsito, los trabajadores migratorios y sus familias son
detenidos ya sea porque infringieron la ley, porque intentaron entrar con
documentación falsa, o bien por su condición de indocumentados.[80] Como regla general, la detención de
trabajadores migratorios pone a las autoridades en un difícil predicamento, ya
que significa una carga extra para el sistema legal, peso que muchos Estados
sencillamente no están en condiciones de asumir.
104. En el caso de
trabajadores migratorios que han violado la ley, su condición es la mayor parte
de las veces parecida a la de la población penal del país donde fueron
apresados (en algunas ocasiones, claro, su situación es algo peor ya que son
discriminados por el resto de los reclusos y por las autoridades carcelarias).
El caso más grave, sin embargo, afecta a quienes son detenidos a raíz de una
situación inmigratoria irregular. A diferencia de quienes delinquen, estas
personas son detenidas por razones administrativas, no criminales. En otras
palabras, las autoridades los detienen no para que cumplan condena o porque
estén en proceso por su presunta participación en actos criminales, sino más
bien para resolver su situación inmigratoria. Esto significa que, tras su
detención, las autoridades o bien oficializan su situación inmigratoria y les
extienden documentación adecuada o, por el contrario, los deportan a su país de
origen o a un tercer Estado que esté dispuesto a recibirlos. Sin embargo, en
algunos casos, los trabajadores migratorios no autorizados quedan detenidos.
Esto puede deberse a varios factores: a) si tras ser detenido alguien interpone
un recurso contra la deportación; b) si las autoridades consulares no pueden
comprobar la nacionalidad de ciertas personas; c) si el país de origen de los
migrantes detenidos se niega a aceptarlos; y d) si el Estado designado como
receptor no cuenta con los medios para pagar la deportación de estas personas.[81]
105. Por desgracia, no
existe suficiente información acerca del número de trabajadores migratorios
detenidos cada año en el hemisferio. Se presume, sin embargo, que el número es
bastante alto. Por ejemplo, las autoridades estadounidenses reconocen que al
año llevan a cabo cerca de 1.6 millones de arrestos. Dado que muchas personas
son arrestadas dos, tres y hasta más veces intentando ingresar a Estados
Unidos, es difícil establecer con certeza cuánta gente es efectivamente
detenida.[82] A modo de referencia, según el
Comité Estadounidense para Refugiados (USCR), el INS detuvo el año pasado 200
mil personas.[83]
106. De cualquier forma,
gran parte de los países del hemisferio, incluso los más pudientes, no cuentan
con los recursos, la infraestructura y el personal para procesar de forma
eficiente los casos de cientos de miles de trabajadores migratorios detenidos
por su condición de indocumentados. Más allá de la escasez de recursos, sin
embargo, quizás el problema de fondo tiene que ver con la criminalización de la
que son objeto los migrantes no autorizados. Tratar a trabajadores migratorios
indocumentados como verdaderos delincuentes es lamentablemente muchas veces una
acción premeditada y corresponde al deseo de algunos gobiernos de inhibir la
entrada de extranjeros. De acuerdo a la lógica que manejan muchos Estados
receptores y de tránsito, prodigar un trato blando a quienes quieren ingresar
sin la documentación adecuada incentiva a que más personas intenten inmigrar;
por el contrario, un trato duro e inflexible sirve para asustar y desalentar a
potenciales migrantes.
107. Dicha estrategia
empieza desde el momento en que son detenidos los migrantes no autorizados. En
este sentido, en Norte América, Centro América y República Dominicana, los
trabajadores migratorios son detenidos con brusquedad, en ocasiones incluso con
violencia. Algunos son golpeados, insultados o maniatados. Muchas veces, las
autoridades no les explican sus derechos ni fundamentan la razón de la
detención. Además, en repetidas ocasiones funcionarios sin atribuciones o
competencia arrestan migrantes no autorizados, muchas veces con el propósito de
extorsionarlos. Por otra parte, las autoridades no usan criterios específicos
para interceptar a personas sospechosas de haber cruzado la frontera sin la
documentación pertinente. Por el contrario, muchas veces interceptan personas
con el objetivo de detenerlas a raíz de su apariencia física, vestuario,
lenguaje y hasta su olor, lo que evidentemente demuestra un grado preocupante
de discriminación. [84]
108. Una vez arrestados,
los migrantes son esposados y transportados a estaciones de policía o lugares
de detención provisoria donde son fichados. Tras el arresto, la gran mayoría
son enviados a recintos carcelarios comunes. Casi siempre los detenidos son
separados de sus familias y a menudo sus efectos personales son requisados o
robados por funcionarios abusivos.[85]
109. Es importante
consignar que, enfrentados al problema de tener que detener a un alto número de
personas en circunstancias en que no existen recintos especiales y que la
capacidad carcelaria está al límite, los Estados recurren muchas veces a
lugares que no reúnen las condiciones adecuadas. Los Estados recluyen a
trabajadores migratorios no autorizados en diversos lugares, entre ellos,
centros especiales de detención, oficinas de migración, estadios de fútbol,
gimnasios y hoteles. La mayor parte de los trabajadores migrantes, sin embargo,
son detenidos en recintos carcelarios de diversa índole. Según Human Rights Watch, en 1998, el sesenta
por ciento de los inmigrantes detenidos por razones administrativas en Estados
Unidos, el país más rico del hemisferio, fueron enviados a prisiones comunes.[86] No existe información confiable con
respecto a otros países.
110. Es importante
consignar que en opinión de esta Relatoría, los inmigrantes indocumentados son,
en el peor de los casos, infractores a normas administrativas. No son a nuestro
entender, ni criminales ni sospechosos de cometer delitos. Dada su condición,
estas personas deben ser retenidas en recintos de detención y no en prisiones
comunes. En este sentido, trabajadores migratorios deben permanecer junto a sus
familiares en espacios relativamente abiertos y no ser colocados en celdas. De
igual modo, tendrían que tener acceso a bibliotecas, recreación, atención
médica y derecho a salir un espacio al aire libre al menos por una hora cada
día. Los recintos de detención también deberían contar con manuales con
información en varios idiomas acerca de la condición legal de los detenidos,
fichas con nombres y teléfonos de asesores legales y organizaciones a los que
estas personas pudiesen recurrir para pedir apoyo si así lo estiman pertinente.
Del mismo modo, visitas de parte de autoridades consulares, familiares,
asesores legales u otras personas no deben en ningún caso ser restringidas.
111. Muy por el contrario,
sin embargo, por lo general los trabajadores migratorios son enviados a
cárceles caracterizadas por deficientes condiciones, donde muchas veces su
salud e incluso su vida corren peligro. Esta Relatoría ve con mucha
preocupación el hecho de que en numerosas ocasiones las autoridades
migratorias, de quienes en última instancia depende el bienestar de los
trabajadores migrantes, no monitoreen que las condiciones de detención de estas
personas sean adecuadas. Peor aún, en una muestra de negligencia gravísima, a
menudo las autoridades migratorias sencillamente pierden el rastro de las
personas detenidas, quienes, pendiente su situación migratoria, languidecen por
largos períodos en recintos de detención. En este sentido, las autoridades
migratorias habitualmente transfieren ilícitamente la responsabilidad de velar
por el bienestar de trabajadores migratorios detenidos a las autoridades
carcelarias. Es preciso subrayar, sin embargo, que estas últimas no tienen
formación en derechos humanos o derecho migratorio y que, por lo tanto, no
saben cómo relacionarse con personas en detención administrativa.
112. Una vez en los
recintos penitenciarios, los trabajadores migratorios son sometidos a un
sinnúmero de abusos por las autoridades carcelarias. Guardias o gendarmes con
frecuencia roban, golpean o someten a crueles castigos a los trabajadores
migrantes. Esto afecta de modo particular a extranjeros que no hablan el idioma
del país y que por ello tienen dificultades para entender las reglas de
recintos carcelarios o bien para comunicarse con las autoridades de las
prisiones. Por otra parte, en abierta violación a sus derechos, los
trabajadores indocumentados son mezclados con reos comunes, muchos de los
cuales cumplen condenas por delitos graves como homicidio, violación, o robo
con violencia. Los menores de edad, asimismo, son mezclados con la población
penal en recintos carcelarios para adultos. Al interior de las cárceles,
reclusos que cumplen condenas y que están organizados en bandas extorsionan,
roban, golpean y hasta matan a trabajadores migrantes.
113. Además del abuso al
que son sometidos por reclusos y autoridades, los trabajadores migratorios
detenidos deben soportar terribles condiciones físicas de detención. Al igual
que los reos comunes, los trabajadores migratorios detenidos quedan hacinados
en pequeñas celdas sin ventilación ni luz adecuadas. Las condiciones de
higiene, en tanto, son muchas veces tan deficientes que ponen en riesgo la
salud de los detenidos: la gente comparte celdas con ratones e insectos, los
baños nunca son apropiadamente desinfectados y la deficiente manipulación de
alimentos los expone a infecciones y enfermedades. Los trabajadores migratorios
tampoco reciben ropa, elementos de aseo ni ropa de cama. Más grave aún, los
detenidos muchas veces no tienen acceso a servicios de salud: gran parte de las
cárceles no tienen médicos ni enfermerías y los reclusos tampoco reciben
medicinas. En muchos casos, presidiarios con enfermedades contagiosas como
SIDA, tuberculosis y hepatitis no son aislados del resto de la población penal.
114. Por otra parte, los
trabajadores migratorios no tienen acceso a ejercicio o a recreación. Además,
tienen dificultades para comunicarse con sus familiares y asesores legales
porque muchas veces las visitas son denegadas, no hay acceso a teléfonos o bien
se aplican reglamentos muy estrictos que les impiden recibir o enviar
correspondencia. Del mismo modo, en repetidas ocasiones, los detenidos son
trasladados de recinto sin previo aviso, lo que lleva a que pierdan contacto
con sus familiares y asesores.
115. Las condiciones de
detención de trabajadores migratorios y sus familias aquí detalladas indican
que los Estados están violando en forma sistemática normas fundamentales de
derechos humanos. Es importante reiterar que la detención de inmigrantes es de
carácter administrativo. Por ello es una detención de naturaleza civil que de
ningún modo debería ser usada como un castigo. Lamentablemente, la gran mayoría
de los Estados del hemisferio no poseen estándares claros para guiar el proceso
de detención de trabajadores migratorios y peticionarios de asilo.[87] En este sentido, esta Relatoría
quiere destacar la reciente adopción por parte de Estados Unidos de estándares
para regular la detención de dichas personas. Pensamos que esta medida es
positiva y debiera ser emulada.
116. Es preciso indicar que
varias normas internacionales de carácter general protegen a los trabajadores
migratorios u otros migrantes no autorizados en situación de detención. De
acuerdo al Pacto Internacional sobre Derechos Políticos y Civiles, “toda
persona privada de libertad debiera ser tratada con humanidad y con respeto a
la dignidad inherente de la persona humana” (artículo 7).[88] De modo similar, de acuerdo a la
Convención Contra la Tortura y Tratamiento o Castigo Cruel, Inhumano o
Degradante, las personas detenidas no pueden ser sometidas a tortura o
tratamientos crueles y degradantes.[89] Por otra parte, la Declaración
Universal de Derechos Humanos así como la Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre y la Convención Americana Sobre Derechos Humanos también
proscriben la violación de los derechos fundamentales de las personas
detenidas.[90]
117. Por otro lado,
numerosas normas específicas establecen estándares mínimos en cuanto al trato
que deben recibir las personas privadas de libertad. Entre ellas se cuentan los
Acuerdos de Naciones Unidas Sobre Condiciones Mínimas para el Tratamiento de
Prisioneros, así como las Normas de Protección de las Personas Encarceladas.[91] Este último acuerdo goza de una
legitimidad casi universal, en tanto incluye normas vinculantes según tratados
de derechos humanos. Con respecto a las condiciones que debieran tener los
detenidos, entre los principios más importantes enumerados en estas Normas es
posible mencionar: a) separación de acuerdo a sexo, edad, y prontuario
criminal; b) derecho a ser informado de todos sus derechos en un lenguaje que
la persona entienda; c) el derecho a comunicarse y a recibir la visita de
autoridades consulares, asesores legales y de la familia; d) acceso a
tratamiento médico en caso de enfermedad; f) derecho a por lo menos una hora de
ejercicio al aire libre cada día; g) prohibición del uso de esposas, cadenas,
grilletes o camisas de fuerza. La validez de estos principios fue robustecida
en 1988 tras la adopción por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas de
los Principios para la Protección de Todas las Personas en cualquier condición
de Detención o Reclusión.[92]
118. En resumen, a pesar de
cierta falta de información comparada, es posible señalar que las condiciones
de detención de trabajadores migratorios en Centro América, Norte América y
República Dominicana son preocupantes. En este sentido, se indicó que los
trabajadores migratorios son sometidos a abusos y a recluidos en condiciones
deplorables, sobre todo en cárceles comunes, algo que no se condice con su
situación legal. Esta Relatoría ve con preocupación que, a pesar de que varios
Estados han firmado acuerdos internacionales o aceptado la validez de normas
universales respecto al trato de personas detenidas, en el hemisferio la
situación general de trabajadores migratorios los miembros de sus familias
detenidos es crítica.
119. Con el objetivo de
presentar un panorama completo respecto a las condiciones de detención de los
trabajadores migratorios y sus familias, esta relatoría enviará un nuevo
cuestionario a los Estados. En él se recabará información acerca del número de
trabajadores migratorios detenidos y las condiciones de detención de estas
personas, sobre todo en el caso de los países sudamericanos de los cuales se
tiene mínima información. Nos interesará especialmente inquirir sobre la
existencia y eventual eficacia de mecanismos oficiales de control sobre
condiciones carcelarias y su aplicación a la situación de personas detenidas
por su estatus migratorio. Con mayor información, estaremos eventualmente en
posición de formular algunas recomendaciones prácticas sobre este tema. La
Relatoría también explorará la posibilidad de recabar información acerca de la
materia a través de contribuciones por parte de organizaciones con presencia en
el terreno tales como iglesias, o bien ONGs de derechos humanos.
120. Hace dos años, esta
Relatoría envió a los Estados miembros de la OEA una extenso cuestionario para
recabar información acerca de la condición de los trabajadores migratorios sus
familias en el hemisferio. Las preguntas del cuestionario versaron sobre
diversos temas, entre ellos, tendencias demográficas, xenofobia, igualdad ante
la ley, tráfico ilegal, garantías judiciales y debido proceso, pago de
impuestos y acceso a servicios sociales. De los 35 Estados a los que se les
hizo llegar el cuestionario, sólo quince (Bolivia, Belice, Brasil, Canadá,
Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, México, Jamaica, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago y Venezuela enviaron respuestas). Otros
tres países, Chile, Grenada y Santa Lucía, contestaron el cuestionario pero de
forma incompleta.[93] En este informe por primera vez
ensayamos un análisis de dichas respuestas, a modo de alentar la discusión.
121. Aunque aún no contamos
con la información de varios países, a la luz de las respuestas recibidas,
podemos esbozar de forma preliminar ciertas tendencias interesantes en cuanto a
la posición de los Estados frente a la situación de derechos humanos de
trabajadores migratorios y sus familias en el hemisferio. Tal como se enunció
en la introducción, es posible distinguir claramente entre los intereses de los
países receptores, de tránsito y de origen. Preocupados por la creciente
dimensión del problema, los países receptores enfatizan la necesidad de tomar
medidas para racionalizar la inmigración, sobre todo de personas
indocumentadas. Los Estados en tránsito también expresan inquietud por el
fenómeno y de igual modo llaman a discutir planes para enfrentar el problema.
Los países de origen, en tanto, protestan en contra de las violaciones a los
derechos humanos que sufren sus nacionales en los países de origen y llaman a
que se discutan cursos de acción para combatir dichos abusos.
122. Una de las primeras
cosas que llaman la atención es que los Estados tienen un conocimiento
extremadamente limitado de la real magnitud de los flujos migratorios, sobre
todo de personas indocumentadas. Con las parciales excepciones de Estados
Unidos y Canadá, la gran parte de los Estados reconoce tener información mínima
respecto a personas indocumentadas que entran y viven en sus países. Por ende,
admiten que su conocimiento de la temática es parcial. En este sentido, la
Relatoría encuentra muy positivo el anuncio realizado durante la última CRM en
cuanto a la creación de un proyecto de información estadística para monitorear
la migración en Centro América[94] que desarrollarán de forma conjunta
OIM y CEPAL/CELADE.
123. Con respecto al
contenido de las respuestas, a pesar de la existencia de muchos intereses
contrapuestos, existe coincidencia entre los Estados en algunos puntos. En la
mayor parte de los países existe inquietud por el crecimiento de organizaciones
delictuales dedicadas al tráfico de personas. Un número significativo de
Estados como Canadá, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras y México
reconoce que este tipo de organizaciones operan en sus territorios. Como estos
grupos contribuyen a acrecentar la magnitud del problema y muchas veces
representan una amenaza para la integridad física de los trabajadores
migratorios y sus familias, los Estados coinciden en que es necesario tomar
medidas urgentes para solucionar el problema. Estas coincidencias en el interés
por parte de los Estados, tal parece, derivan del deseo de la mayoría de los gobiernos
de la región de incluir a la migración como un tema en la agenda de seguridad
pública y no como una materia pertinente a la política nacional de derechos
humanos.
124. Otro rasgo saliente es
que una gran cantidad de Estados señala preocupación en cuanto al incremento
del número de personas que está utilizando sus territorios como lugares de
tránsito. Los Gobiernos de Bolivia, Ecuador, Brasil, Colombia, Honduras,
Guatemala, México y Estados Unidos, indican que gente de países del hemisferio,
pero también extra continentales, entran en sus territorios con el objetivo de
proseguir viaje a un destino final.
125. Casi por unanimidad,
además, los Estados reconocen que empresarios inescrupulosos se aprovechan de
la condición de vulnerabilidad de los trabajadores migratorios, sobre todo
indocumentados, para conseguir pingües ganancias, explotando el trabajo de
estas personas en abierta violación de las normas laborales vigentes. Aunque la
gran mayoría de los Estados indica que tiene legislación vigente que penaliza a
empleadores que contratan de manera fraudulenta o que explotan a trabajadores
migratorios, a la luz de los resultados, parece evidente que dichas
legislaciones no son efectivas.
126. Otra tendencia
bastante notable tiene que ver con las legislaciones en materia de trabajadores
migratorios. La mayor parte de los países del hemisferio presenta, al menos
formalmente, una legislación muy desarrollada y generosa. Por ejemplo, un alto
número de Estados indica que respeta las garantías judiciales y las normas de
debido proceso para los trabajadores migratorios, independientemente de su
situación legal. Asimismo, un número elevado de países dice que los
trabajadores migratorios, incluso indocumentados, tienen acceso a una serie de
beneficios sociales como salud de emergencia y acceso a educación para sus
hijos. Sin embargo, testimonios y decenas de reportes en diversas
organizaciones contradicen estas aseveraciones. En este sentido, da la
impresión de que en la región coexisten legislaciones bastante avanzadas de
protección a los derechos fundamentales de los trabajadores migratorios y sus
familias con violaciones sistemáticas y muy serias a los derechos fundamentales
de este grupo.[95]
127. Una característica que
llama bastante la atención dice relación con el problema de la discriminación y
la xenofobia en contra de los trabajadores migratorios y sus familias. La
mayoría de los países niega enfáticamente la existencia de manifestaciones de
intolerancia en contra de trabajadores migratorios. Sin embrago, un número
apreciable de los Estados indica que sus nacionales son víctima de tratos
discriminatorios en otros países. En otras palabras, mientras varios gobiernos
alegan que sus nacionales sufren discriminación, muchos no reconocen que incidentes
de discriminación, racismo y xenofobia ocurren en sus países, aún a pesar de
acusaciones interpuestas por parte de organizaciones de derechos humanos, e
incluso de otros Estados. En opinión de esta Relatoría, esta actitud
contradictoria es negativa y problemática. Tal como los Estados reclaman con
justa razón por abusos cometidos en contra de sus nacionales, sería positivo
que condenaran con igual intensidad ciertas prácticas discriminatorias en sus
territorios. En este sentido, un reconocimiento por parte de ciertos Estados de
que existe discriminación o manifestaciones de racismo y xenofobia en contra de
trabajadores migratorios es un requisito sine
qua non para comenzar a abordar el problema.
128. En resumen, las
respuestas del cuestionario enviado por esta Relatoría sobre la situación de
derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias indican que,
más allá de sus diferencias, los Estados en el hemisferio reconocen la
importancia de desarticular la red de tráfico de migrantes y de restringir la
acción de empleadores inescrupulosos. Asimismo, coinciden en que es
problemática la presencia de un número importante de migrantes en tránsito,
tanto de la región como extra hemisférico. Esta Relatoría, sin embrago,
constata con preocupación que la gran mayoría de los países cuenta con una
legislación poco efectiva que no prodiga real protección a los trabajadores
migratorios y sus familias, un grupo que por su vulnerabilidad estructural,
necesita que los Estados colaboren a prevenir que se cometan abusos en su
contra. Especialmente grave nos parece la falta de reconocimiento por parte de
muchos Estados de violaciones al debido proceso y de serios incidentes de
discriminación, racismo y xenofobia que afectan a los trabajadores migratorios
a sus familias en la región.
129. Al concluir este
informe anual a la Asamblea General de la OEA, la Relatoría expresa su
convicción sobre la gravedad creciente de los problemas que dieron lugar a su
creación. Es importante recalcar que las dificultades y desafíos en materia de
migración que vive el hemisferio no corresponden a una circunstancia
particular, sino se insertan dentro de una coyuntura general que afecta a todas
las regiones del mundo. A lo largo de las actividades de investigación y
discusión llevadas a cabo en el período comprendido en este informe, ha quedado
claro que el fenómeno migratorio en nuestro hemisferio debe seguir siendo
objeto de honda preocupación para los Estados miembros, para los órganos políticos,
y para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Por otro lado, resulta
aparente que los esfuerzos analíticos y de investigación científica sobre el
fenómeno, algunos de ellos de mucho mérito y rigor, no están todavía a la
altura de las necesidades.
1. Por ello, nuestra primera
recomendación se refiere a la necesidad de dar continuidad al mandato que la
Asamblea General confiriera oportunamente a la Comisión para crear esta
Relatoría. Esa extensión del mandato debe estar acompañada de un esfuerzo serio
por contribuir al Fondo Voluntario también oportunamente creado, a modo de
facilitar que la Comisión realice estudios más profundos sobre el tema, y
responda positivamente a las numerosas peticiones que recibe para hacer
investigaciones en el terreno. Asimismo, es imperativo que esta Relatoría tenga
los medios para poder relacionarse más asiduamente con funcionarios de frontera
y migratorios en los diversos países, para así tener una apreciación más
realista de las dificultades que el tema presenta.
2. Del mismo modo, la Relatoría
debe profundizar el contacto y la coordinación con otros organismos
intergubernamentales preocupados de procesos migratorios. En este sentido, es vital
estrechar los lazos con la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre los
Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios, así como con el Grupo
Especial de Expertos sobre migración de Naciones Unidas. De igual modo, la
Relatoría mantendrá su interés y su disposición en apoyar foros regionales como
la Conferencia Regional sobre Migraciones y la Conferencia Sudamericana de
Migraciones. En cuanto a este último punto, para el próximo informe anual se
estudiará la posibilidad de realizar un estudio sobre estas iniciativas para
determinar la repercusión que estos foros tienen en materia de derechos humanos
para los trabajadores migratorios.
3. Al mismo tiempo, es necesario
que esta Relatoría estreche su contacto con las numerosas organizaciones de la
sociedad civil que en nuestro hemisferio acompañan a los trabajadores
migratorios y sus familias y defienden sus derechos. Con este objetivo en
mente, la Relatoría hará las consultas pertinentes para estudiar la posibilidad
de organizar un seminario de capacitación en materia de derechos humanos y
migración abierto tanto a funcionarios estatales como a miembros de
organizaciones intergubernamentales y de la sociedad civil. En cuanto a este
último punto, nos gustaría hacer un llamado a todas las organizaciones y
Estados interesados para que nos hagan llegar sugerencias y propuestas.
4 Por otra parte, recomendamos
reiterar la sugerencia de la Asamblea General que los Estados miembros
consideren suscribir la Convención de Naciones Unidas sobre Trabajadores
Migrantes y sus Familias. A pesar de las dificultades que se enfrentan en el
proceso de ratificación, ese instrumento constituye hasta hoy el intento más
completo y comprensivo de establecer derechos y obligaciones vinculantes en
esta materia.
5. Sin perjuicio de lo anterior,
también creemos necesario que se inicie un proceso de consultas sobre la
conveniencia de dotar a nuestra región de un instrumento similar, ya sea por
vía de Declaración o de tratado multilateral. En todo caso, es necesario
desarrollar consensos para asegurar que suscriban estos instrumentos tanto
países receptores, de tránsito, así como exportadores netos de trabajadores
migratorios. En este sentido, no es conveniente que un instrumento de esta
naturaleza se conciba como respondiendo exclusivamente a los intereses de uno u
otro conjunto de países.
6. El tráfico ilegal de personas
constituye una ignominiosa explotación de seres humanos. En consecuencia, los
Estados hacen bien en invertir esfuerzos en reprimir esta actividad. Sugerimos,
por ende, que se desarrollen convenios de monitoreo, cooperación y de traspaso de evidencias conducentes a procesos
penales. Varios de nuestros países deben además adecuar sus códigos penales a
esta forma de crimen organizado, previendo figuras y tipos penales no
contemplados aún en sus ordenamientos internos. Esta Relatoría recomienda
especialmente que los países consideren seriamente la suscripción y
ratificación del Convenio para la Represión y Trata de Personas y de la
Explotación de la Prostitución Ajena. Asimismo, recomendamos la firma y
ratificación de la Convención contra el Crimen Trasnacional Organizado, firmada
ya por 120 estados, y sus dos Protocolos Adicionales: uno para Prevenir,
Suprimir y Sancionar el Tráfico de Personas, Especialmente de Mujeres y Niños,
y otro contra el Tráfico de Migrantes por Tierra, Mar y Aire Abiertos.
7. Es indudable, sin embargo, que
un enfoque exclusivamente restrictivo podría tener el efecto de agravar la
situación de las víctimas directas de este tráfico ilegal, que son los
trabajadores migrantes. La persecución penal puede tener como efecto encarecer
el costo de estos “servicios” y, lo que es más grave, de hacerlos más riesgosos
para la vida y la salud de las víctimas. Además, el celo represivo no puede ni
debe extenderse a las víctimas. Por ello, recomendamos que actividades de
control migratorio vayan acompañadas de medidas de atención y cuidado de las
víctimas. En la medida en que estas personas deban servir como testigos,
deberán encontrarse maneras de respetar su dignidad y facilitar su
participación sin que para ello sean detenidas.
8. Por lo mismo, expresamos nuestra
preocupación por algunos intentos de coordinación represiva que, en principio,
parecen menos dirigidos a reprimir el tráfico ilegal de personas que a hacer
más expedita la deportación masiva de inmigrantes indocumentados, especialmente
los que son objeto de interdicción en altamar. Llamamos la atención sobre la
necesidad de respetar todos los principios de derechos humanos estudiados en
este texto, en toda situación en que trabajadores migratorios entran en
contacto con la jurisdicción de un Estado del que no son nacionales.
9. Sin perjuicio del derecho de los
Estados bajo el derecho internacional para decidir su política migratoria, la
amenaza de detención prolongada y arbitraria no puede constituirse como una
amenaza a fin de desalentar la migración. La detención debe usarse
exclusivamente como herramienta de corta duración y para facilitar el regreso
al país de origen, pero no se justifica en general mientras se determina el
estatus migratorio de una persona. En este sentido, es preciso explorar vías
para garantizar la comparecencia, pero que garanticen que los trámites legales
se sigan con la persona interesada en libertad. Asimismo, creemos que es
necesario crear ciertos mecanismos de control para asegurar que la detención
sólo se use en los casos en que sea estrictamente necesaria. Por otra parte, es
urgente tomar las medidas pertinentes para mejorar las condiciones de detención
de los trabajadores migratorios las que, como se indicó, son extremadamente
deficientes en el hemisferio. Nos parece fundamental, por ello, que los Estados
se comprometan a brindar a los trabajadores migratorios detenidos condiciones
de aseguramiento óptimas y acordes a las normas de derecho internacional.
10. En todos los casos de
detención deben arbitrarse los medios para facilitar el acceso consular a los
inmigrantes que lo soliciten. En caso de acusación penal, es deber del Estado,
conforme a la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares y a la Opinión
Consultiva OC-16, informar al detenido sobre esta opción.
11. En los procesos de
deportación, expulsión o exclusión, deben observarse todos los principios de
derecho internacional y de derechos humanos aplicables en el hemisferio.
También debe estudiarse la posibilidad de desarrollar el principio del debido
proceso legal, adaptándolo a las necesidades especiales en esta materia. Recomendamos
que se estudie la posibilidad de unas normas mínimas respecto de este tema, y
ofrecemos el esfuerzo de la Relatoría y de la Comisión para contribuir a su
discusión y elaboración.
12. Es necesario que los
Estados redoblen sus esfuerzos para combatir la xenofobia, el racismo y otras
manifestaciones de intolerancia en contra de trabajadores migratorios en el
hemisferio. Estimamos necesario, por ello, tomar medidas concretas para
promover la tolerancia; entre otras, revisar de forma crítica de los planes de
educación e impulsar medidas precautorias para evitar que ciertos grupos
diseminen mensajes xenófobos y racistas. Asimismo, pensamos que es necesario
fiscalizar que los funcionarios públicos encargados de tratar con trabajadores
migratorios no incurran en conductas discriminatorias.
13. Con respecto a las
autoridades, es fundamental que los Estados establezcan ciertos mecanismos de
control a fin de evitar que ciertos funcionarios se propasen en sus
atribuciones. Tenemos la certeza de que un elemento que influye en la
incidencia de violaciones a los derechos humanos de los trabajadores
migratorios y sus familias es la falta de un control más severo de la conducta
de las autoridades. Por ello, nos parece que una observación más rigurosa de la
conducta de funcionarios migratorios redundaría en una disminución de
violaciones a los derechos fundamentales de los trabajadores migratorios en el
hemisferio.
14. Recalcamos la
necesidad de prodigar un trato digno y humano a los trabajadores migratorios
indocumentados extra-regionales. Es preciso asegurar que estas personas tengan
acceso a un debido proceso y que no reciban un trato discriminatorio.
[1] En la Declaración de Montruois llamada "Una Nueva Visión de la OEA", aprobada por la Asamblea General en Haití en 1995, se señaló que como producto de la creciente interdependencia e integración económica se obliga al tratamiento del problema de los trabajadores migratorios y de sus familias a través de enfoques basados en la solidaridad entre los Estados miembros, y con pleno respeto a la dignidad y a los derechos de dichas personas. En la Cumbre de las Américas celebrada en Santiago de Chile en abril de 1998 los gobernantes y jefes de Estado de las Américas señalaron en la Declaración de Santiago que "desplegaremos especiales esfuerzos para garantizar los derechos humanos de todos los migrantes, incluidos los trabajadores migrantes y sus familias". Asimismo, en el Plan de Acción de esta Cumbre, entre otras cosas, se señala que los Estados deben velar por el pleno cumplimiento y protección de los derechos humanos de todos los trabajadores migratorios, deben tomar medidas a fin de eliminar y erradicar todas las formas de discriminación en su contra, deben impedir su abuso y maltrato por parte de los empleadores, y deben procurar de proporcionarles las mismas condiciones laborales de protección jurídica otorgadas a los trabajadores nacionales
[2] El 8 de octubre de 1999, la Comisión había solicitado formalmente a través de la Ministra de Relaciones Exteriores de El Salvador, en ese entonces Estado a cargo de la Secretaría Pro Tempore de la Conferencia Regional sobre Migraciones, participar en calidad de observador permanente en el citado foro
[3] El simposio fue organizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Este evento contó además del auspicio de la OEA con el del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo de Población de Naciones Unidas (FNUAP).
[4] El artículo 63 (2) de la Convención Americana dispone que, en casos de “extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas”, la Corte podrá, en los asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, a solicitud de la Comisión, tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Por su parte, el artículo 25 (1) del Reglamento de la Corte señala que “en cualquier estado del procedimiento, siempre que se trate de casos de extrema gravedad y urgencia y cuando sea necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Corte, de oficio o a instancia de parte, podrá ordenar las medidas provisionales que considere pertinentes, en los términos del artículo 63.2 de la Convención.”
[5] La solicitud de medidas provisionales se hizo a favor de un grupo determinado (de haitianos y dominicanos de origen haitiano) aunque innominado de personas, debido a que la práctica del Estado dominicano no permitía distinguir miembros individuales del grupo y debido a que éstos no se atrevían a presentarse de manera individual por temor a represalias.
[6] Véase, CIDH, Informe de Admisibilidad No 89/00 caso 11.495 Juan Ramón Chamorro Quiroz (Costa Rica), 5 de octubre de 2000
[7] Véase, CIDH, Informe de Admisibilidad No 28/01, caso 12.189 Dilcia Yean y Violeta Bosica (República Dominicana), 22 de febrero de 2001
[8] Véase, Informe 51/01 Rafael Ferrer Mazorra y otros v. Estados Unidos publicado en este Informe Anual, páginas 792-860. La Relatoría en un informe posterior sintetizara los alcances de la jurisprudencia desarrollada por la CIDH en este informe
[9] Corte Interamericana de Derechos Humanos. “Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República Dominicana”, 18 de agosto de 2000
[10] artículo 29 del Reglamento de la Comisión señala que “en casos urgentes, cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Comisión podrá pedir que sean tomadas medidas cautelares para evitar que se consume el daño irreparable, en el caso de ser verdadero los hechos denunciados”
[11] OIM. World Migration Report 2000. Página Internet: http://www.iom.int/iom/Publications/entry.htm
[12] Stalker, Peter. Workers
Without Frontiers. The Impact of Globalization on International Migration.
Boulder CO.: Lynne Rienner Publishers, 2000, pp.6.
[13] Según el
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Comité
Estadounidense para los Refugiados (USCR), en el año 2000 habían entre 12-14
millones de refugiados y al menos 21 millones de desplazados internos. ACNUR. Refugees and Others of
Concern to UNHCR. Geneva: ACNUR 2000, p. 6. USCR. World Refugee Survey
2000. Washington: USCR, 2001, pp. 4-6.
[14] Stalker, Op. cit. pp. 5-7
[15] Stalker, Op. cit., pp.5-7.
[16] Loescher, Gil. Beyond
Charity. Oxford: Oxford University Press, 1993, pp. 18-23, 103-108
[17] Stalker, Op. cit., pp. 1-23;
OIM, Op cit
[18] Naciones Unidas, Derechos Humanos de los Migrantes Informe E/CN.4/2000/82, párrafo 41; Human Rights Watch. World Report. Special Issues and Campaigns: Racial Discrimination and Related Intolerance: Migrants and Refugees. Página Internet en http://www.hrw.org/wr2k1/special/racism.html#migrants
[19] OIM, Op. cit
[20] Weiner, Myron. The Global
Migration Crisis: Challenges to States and Human Rights. New York: Harpers
Collins College Publishers, 1995, pp. 10-12
[21] OIM, Op cit
[22] INS. Immigrants Admitted by Region and Selected Country of Birth: Fiscal Years 1992-99. Página Internet http://www.ins.gov/graphics/aboutins/statistics/annual/fy94/744.htm
[23] OIM, Op cit
[24] Stalker, Op. cit. p. 26.
[25] OIM, Op .cit.; respuesta del Gobierno de Estados Unidos al cuestionario enviado por esta Relatoría
[26] OIM, Op .cit.; respuesta del Gobierno de Estados Unidos al cuestionario enviado por esta Relatoría
[27] OIM, Op .cit
[28] OIM, Op .cit
[29] Respuesta del Gobierno de México al cuestionario enviado por esta Relatoría
[30] OIM, Op .cit.; respuesta del Gobierno de México al cuestionario enviado por la Relatoría
[31] OIM, Op .cit
[32] OIM, Op. cit
[33] OIM, Op .cit.; respuesta del Gobierno de Venezuela al cuestionario enviado por esta Relatoría.
[34] OIM, Op .cit.; respuesta del Gobierno de Brasil al cuestionario enviado por esta Relatoría
[35] OIM, Op. cit.; respuesta del Gobierno de Paraguay al cuestionario enviado por esta Relatoría
[36] Respuestas de los Gobiernos de Bolivia, Brasil, Costa Rica, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala y México al cuestionario enviado por esta Relatoría
[37] Chile y Bolivia no son miembros plenos, sino sólo asociados a MERCOSUR
[38] El Tratado de Libre Comercio Norteamericano (TLCNA) entre Canadá, Estados Unidos y México, en tanto, establece sólo ciertas cláusulas para la entrada y salida de empresarios
[39] Zolberg, Aristide. ‘International Migrations in
Political Perspective’, en Kritz, M. M., Keely, C. and Tomasi, S. (eds.) Global
Trends in Migration: Theory and Research on International Population Movements.
New York: The Center for Migration Studies, 1981, pp. 3-15; Weiner. Op. cit.,
1995, pp. 171 –175.
[40] Zolberg, Op cit. 6-25; Weiner, Op. cit: 140-4; ;
Zolberg, Aristide. “The Politics of Immigration Policy”, American Behavioral
Scientist 42 (9), 1999, pp., 276-80; Teitelbaum, Michael. Immigration Refugees
and Foreign Policy’, International Organization 38 (3) 1984, pp., 429:450
[41] Teitelbaum, Op. cit. pp. 29; Weiner, Op. cit.:
140-4, Zolberg (1981), op cit. pp., 6-25; Zolberg (1999), Op. cit., pp.,
276-80.
[42] Teitelbaum, Op. cit. pp. 29; Weiner, Op. cit.:
140-4, Zolberg (1981), op cit. pp., 6-25; Zolberg (1999), Op. cit., pp., 276-80
[43] Teitelbaum, Op. cit., pp., 29; Weiner Op. cit.,
140-4, Zolberg (1981), Op cit., pp., 6-25; Zolberg (1999), Op. cit., pp.,
276-80
[44] Weiner, Myron. “Ethics, National Sovereignty and
the Control of Immigration.” International Migration Review (30) 1, 1996, pp.
171
[45] En la Declaración Amerivcana de Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Amercana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de Derechos Humanos y en los Acuerdos de Helsinki, por ejemplo, se establece el derecho inalienable de todas las personas a emigrar
[46] Naciones Unidas. Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos en los Derechos Humanos de los Migrantes, Informe E/CN.4/AC.46/1998/5, párrafo 28; Naciones Unidas, Derechos Humanos de los Migrantes, Informe E/CN.4/2000/82, párrafo 13
[47] Skeldon, Ronald. “The Emergence of Trans-Pacific
Migration,” en Cambridge Survey of World Migration (Robin Cohen ed.). New York:
Cambridge University Press, 1995, pp. 536
[48] Esta situación se grafica muy bien en el siguiente informe: Venet, Fabienne. “La Otra Frontera“ en Migración : México Entre sus Dos Fronteras. Informe elaborado por un consorcio de ONGs mexicanas 1999, pp. 53-6
[49] Naciones Unidas, Asamblea General Resolución 217 A (III) del 10 de Diciembre de 1948
[50] Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Bogotá, Colombia 1948; Convención Americana Sobre Derechos Humanos, San José de Costa Rica 1969
[51] OIT. Convenio Sobre los Trabajadores Migratorios (revisado), 1949; OIT Convenios Sobre los Trabajadores Migratorios (disposiciones complementarias) 1975
[52] Naciones Unidas, Resolución 1997/15 de la Comisión de Derechos Humanos, 1997
[53] Naciones Unidas, Resolución 1999/44 de la Comisión de Derechos Humanos, 1999
[54] Naciones Unidas, Documento A/55/383 de la Comisión de Derechos Humanos, 2000
[55] Para entrar en vigencia la Convención necesita la ratificación de veinte Estados
[56] Un
análisis interesante de los problemas y virtudes de la Convención es presentado
por Bosniak, Linda S.. “Human
Rights, State Sovereignty and the Protection of Undocumented Migrants Under the
International Migrant Workers Convention.” International Migration Review 25
(4), 1990, pp. 737-771
[57] Naciones Unidas, Derechos Humanos de los Migrantes Informe E/CN.4/2000/82, párrafos, 13 y 31
[58] Cohen, Andrew. “Mental Bloc: European
Immigration” WorldLink (Nov/ Dic), 2000, pp. 18-9
[59] Discurso pronunciado durante la apertura del seminario de expertos sobre recursos que pueden usar las victimas de actos de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia. Ginebra 6-18 de Febrero, 2000
[60] Naciones Unidas, Derechos Humanos de los Migrantes. Informe E/CN.4/2000/82
[61] Human Rights Watch. World Report. Special Issues and Campaigns: Racial Discrimination and Related Intolerance 2001. Página Internet http://www.hrw.org/wr2k1/special/racism.html#migrants; Naciones Unidas, Derechos Humanos de los Migrantes. Informe E/CN.4/2000/82, 2000, párrafo 13
[62] Naciones Unidas, Derechos Humanos de los Migrantes Informe E/CN.4/2000/82, párrafo 54
[63] Naciones Unidas, Resolución 2106 (XX) de la Asamblea General, 1965
[64] International Encyclopedia of the Social Sciences. 20th ed. Volume 12, pp. 81; Online Dictionary of Social Sciences. Página Internet: http://datadump.icaap.org/cgi-bin/glossary/SocialDict/
[65] Tilley, John. “Cultural Relativism.” Human Rights Quarterly 22 (2): pp 527, 540; Levine, Robert y Donald T. Campbell. Ethnocentrism. Theories of Conflict, Ethnic Attitudes and Group Behavior. New York: John Wiley & Sons, Inc. 1971, pp. 7-21; Hjerm, Mikael. “National Identities National Pride and Xenophobia: A Comparison of Four Western Countries. Acta Sociólogica 41 (4) 1998, pp. 335
[66] Weiner, Op. cit., pp. 83-9
[67] Teitelbaum,, Op. cit. pp. 29; Weiner, Op. cit.,
pp. 140-4; Zolberg (1981), Op cit. pp., 6-25; Zolberg (1999), Op. cit., pp.,
276-80.
[68] Seminario Regional de Expertos para América Latina y el Caribe sobre Medidas Económicas, Sociales y Jurídicas para Luchar Contra el Racismo con Referencia Especial a los Grupos Vulnerables. Conclusiones y Recomendaciones pp. 2-3
[69] Ibid, pp. 3
[70] Gall, Olivia. The Historical Structure of Racism in Chiapas. Social Identities 4(2), 1998, pp. 237-9. A. Castellanos Guerrero, A, “Asimilación y Diferenciación de los Indios en México,” Estudios Sociológicos 34, 1994, pp. 4; Seminario Regional de Expertos para América Latina y el Caribe sobre Medidas Económicas, Sociales y Jurídicas para Luchar Contra el Racismo con Referencia Especial a los Grupos Vulnerables. Conclusiones y Recomendaciones pp. 2
[71] Informe entregado a esta relatoría por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), 14 de Julio 2000
[72] Amnistía Internacional. Informe Anual de Derechos Humanos Página Internet: http://www.web.amnesty.org/web/ar2000web.nsf/americas 2000.
[73] Firmada en Viena el 24 de abril de 1963
[74] Véase, European Commission on Human Rights, Hortolomei v. Austria, April 1998. Pa. 38
[75] Communication 488/1992. International Human
Rights Report 1997.
[76] Naciones Unidas, Resolución 39/46 de la Asamblea General, 1984
[77] Naciones Unidas, Resolución 663C(XXIV) del Consejo Económico y Social, 1957
[78] Human Rights Watch. Locked
Away: Immigration Detainees in Jails in the United States, 1998
[79] RROCM. Incertidumbre, Azar e Inequidad: Informe Sobre los Derechos Humanos de los Migrantes en Situación de Intercepción Detención, Deportación y Recepción en los Países Miembros de la Conferencia Regional Sobre Migración. Documento preparado para la Conferencia Regional sobre Migraciones, San José de Costa Rica, Marzo, 2001.
[80] De igual modo, en muchos países las personas que piden asilo político son detenidas por las autoridades hasta que su caso sea verificado y se tome una decisión sobre otorgar o no el asilo solicitado
[81] Human Rights Watch, Op. cit.,
pp. 4.-5; RROCM, Op. cit., 25
[82] Human Rights Watch, Op. cit.,
pp. 4.-5; OIM, Op. cit. p. 13
[83]
Estas personas permanecieron
un tiempo variable en detención. USCR. “The INS Issues Detention Standards Governing the Treatment of
Detained Immigrants and Asylum Seekers,” 2001. Página Internet: http://www.refugees.org/world/articles/developments_rr01_02.cfm
[84] RROCM, Op. cit., 22
[85] Ibid
[86] Human Rights Watch, Op. cit.,
pp. 4.-5; RROCM, Op. cit., 23.; USCR 2001, Op. cit.
[87] USCR 2001, Op. cit
[88] Naciones Unidas, Resolución 2200A (XXI) de la Asamblea General, 1966
[89] Naciones Unidas, Resolución 39/46 de la Asamblea General, 1984
[90] Naciones Unidas, Resolución 46 de la Asamblea General, 1948; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Bogotá, Colombia 1948; Convención Americana Sobre Derechos Humanos San José de Costa Rica, 1969
[91] Naciones Unidas, Resolución 663C(XXIV) del Consejo Económico y Social, 1957
[92] Naciones Unidas, Resolución 43/173, UN Doc a/43/49 de la Asamblea General, 1988
[93] Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Dominica, Ecuador, Estados Unidos, Grenada, Guatemala, Honduras, México, Santa Lucía, Trinidad y Tobago y Venezuela enviaron sus respuestas hace dos años. Costa Rica, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú, en tanto, lo hicieron durante el año pasado
[94] Sistema de Información Estadístico sobre las Migraciones en Centro América
[95] Naciones Unidas, Informe del Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos Sobre los Derechos Humanos de los Migrantes. Documento E/CN.4/1998/76, párrafos 37-39.