Análisis del cuerpo normativo del Pacto la Sociedad de las Naciones

El texto del Pacto de la Sociedad de las Naciones está compuesto por un preámbulo y veintiséis artículos.

En el preámbulo se enuncian los principios rectores de la Sociedad de las Naciones, siendo el principal el compromiso de no recurrir a la guerra. Por el resto del texto se puede entender el objeto último del Pacto, que es el de poner de acuerdo a las partes que se encuentren enfrentadas en un conflicto, evitando que éste vuelva a repetirse. Del mismo modo, al firmar el Pacto, las naciones se comprometen a respetar las normas del Derecho Internacional y a respetar los tratados.

Los principios establecidos en el preámbulo son reglamentados por el articulado, que pasaremos a analizar a continuación.

En el artículo 1ro. se establecen los requisitos de admisión a la Sociedad de las Naciones, a la vez de que define a los Miembros Originarios, remitiéndose al Anexo del Pacto. El requisito de admisión es ser admitido por las dos terceras partes de la Asamblea, luego de aceptar el reglamento de la Sociedad. Alude también a la retirada de un Estado Miembro, quien podrá hacerlo siempre que de un aviso previo con dos años de antelación, y hubiera cumplido todas sus obligaciones pendientes.

En su artículo 2do. menciona los organismos de que constará la Sociedad, que son la Asamblea, el Consejo y la Secretaría, como sucede normalmente con todas las organizaciones internacionales.

Veamos ahora, los distintos organismos que integraron la Sociedad de las Naciones.

Según el artículo 3ro., la Asamblea representa a la totalidad de los Estados Miembros de la Sociedad. En ella, cada Estado podrá tener hasta tres representantes, pero sólo un voto. Los temas que trata la Asamblea son aquellos que entren en la esfera de la Sociedad, o bien, todos aquellos asuntos que pudieran comprometer la paz en el mundo. En la Asamblea, los gobiernos manifestarán sus opiniones a través de sus representantes.

La Asamblea tenía, además de lo citado, ciertas atribuciones especiales:

- Examinar la obra anual de la Sociedad, fijando el plan de actividad para el año siguiente.

- Admitir a los nuevos Miembros de la Sociedad (art. 1, inc. 2).

- Invitar a los Miembros a que procedan a examinar un tratado considerado como inaplicable o a estudiar la situación de sus respectivos países en cuanto a ciertas relaciones internacionales que pudieran hacer peligrar la paz del mundo (art. 19).

- Puede enmendar el Pacto de la Sociedad de las Naciones (art. 26 inc. 1).

Normalmente, la Asamblea se reunía una vez al año, a partir del primer lunes del mes de septiembre, durando la reunión cerca de un mes.

En el artículo 4 se habla del Consejo de la Sociedad de las Naciones.

Su composición estaba dada por las principales potencias aliadas y sus asociados y representantes de otros cuatro Miembros. Las “principales potencias aliadas” eran, de acuerdo al Preámbulo del Tratado de Paz con Alemania, los Estados Unidos de Norteamérica, el Imperio Británico, Francia, Italia y Japón. Hasta la primera designación de la Asamblea, ocuparon su lugar en el Consejo, Bélgica, Brasil, España y Grecia (art. 4 inc. 1). Sin embargo, a diferencia de la Asamblea, un Estado sólo podrá enviar un representante (inc. 6).

De acuerdo al inciso 2 del artículo, el 8 de septiembre de 1926, Alemania fue nombrada miembro permanente del Consejo.

El mismo inciso dice que el número de miembros elegidos por la Asamblea, es de cuatro, pero a partir de una resolución de 1922, ese número aumento a seis. Posteriormente, en la misma resolución donde se designó a Alemania miembro permanente, se modificó el número de miembros elegidos por la Asamblea, pasando de seis a nueve.

Mientras que el inciso 3 hace referencia a la frecuencia y lugar de reunión del Consejo, el inciso 4 delimita sus funciones principales, que son las mismas que las que competen a la Asamblea.

Todo Estado que no sea miembro del Consejo, y en cuyo seno se discuta un asunto que le incumba particularmente, será invitado a asistir a sus reuniones (inc. 5).

Además, el Consejo poseía atribuciones especiales:

- Preparar el plan de reducción de los armamentos (art. 8 inc. 2).

- Controlar el ejercicio de los mandatos atribuidos a las distintas potencias (art. 22 incs. 7 a 9).

- Aprobar los nombramientos del personal de la Secretaría (art. 6 inc. 3).

En cuanto al sistema de votación en la Asamblea y el Consejo, se sigue el principio de la unanimidad. Como regla general, todas las decisiones deben ser tomadas por unanimidad (art. 5 inc. 1). Como todo principio, tiene excepciones, entre otras:

- Las cuestiones de procedimiento se tomarán por mayoría de votos (art. 5 inc. 2).

- La admisión de un nuevo miembro requiere la aprobación de los dos tercios de la Asamblea (art. 1 inc. 2).

- La exclusión de un Miembro debe ser decidida por el voto de los demás Miembros de la Sociedad representados en el Consejo (art. 16 inc. 4).

- Con la aprobación de la mayoría de la Asamblea se podrá aumentar el número de miembros permanentes del Consejo (art. 4 inc. 2).

El otro organismo de la Sociedad de las Naciones, es de carácter administrativo, la Secretaría Permanente.

La Secretaría está encabezada por el Secretario General, y está formada por varios funcionarios de diversas categorías.

El Secretario es nombrado por el Consejo, debiendo obtener la aprobación de la mayoría de la Asamblea (art. 6 inc. 2). El primer Secretario fue el inglés Sir James Eric Drummond (Anexo II). El Secretario lo es también de la Asamblea y el Consejo.

El papel de la Secretaría no era de gran relevancia, ya que no pasaba de cumplir meras funciones administrativas, y el Secretario carecía de funciones amplias, no tenía tampoco, funciones políticas.

En el artículo 7 se establecen ciertas formalidades, como el lugar de residencia de la Sociedad en Ginebra, y se establece que los cargos serán accesibles tanto a hombres como mujeres. Los representantes de los Miembros gozarán en el ejercicio de sus funciones, de las inmunidades diplomáticas, y los edificios y terrenos de la Sociedad serán inviolables.

Conociendo los problemas de la carrera armamentista, por el artículo 8, se establece un procedimiento para lograr un desarme progresivo, hasta llegar a un nivel en el que los Estados sólo conserven las armas necesarias para la defensa de su integridad.

El método que establece el Pacto para llegar a ello, es a través de planes establecidos por el Consejo para cada uno de los países (art. 8 inc. 2). Posteriormente, el Consejo se valió de la ayuda de la Comisión Preparatoria de la Conferencia del Desarmey del Comité de Arbitraje y Seguridad. Lamentablemente, los planes propuestos fueron generalmente demasiado beneficiosos para con las potencias victoriosas de la Gran Guerra, y en cuanto a los límites establecidos para ciertos países, estos fueron violados groseramente, lo que quedó finalmente demostrado al romperse las hostilidades en 1939.

También se formó una comisión especial para dar asesoramiento al Consejo sobre los temas militares, navales y aéreos (art. 9).

El concepto de la defensa colectiva está claramente expresado en el artículo 10mo. del Pacto. Por él, los Miembros se comprometen a garantizar y defender la integridad territorial y la independencia política de cualquier otro Miembro que se viera atacado o amenazado.

Por el artículo 11, se declara que todo conflicto bélico o amenaza de tal, interesa a toda la Sociedad. Por ello, el Secretario podrá convocar al Consejo a instancia de cualquiera de los Miembros.

Se acoge el principio de la resolución pacífica de las controversias de acuerdo al artículo 12, si bien, por lo que se expondrá, este principio será limitado. Por el mismo, acuerdan someter la disputa que surja entre los Miembros a un procedimiento de arbitraje o arreglo judicial o bien al exámen del Consejo. Sin embargo, no se rechaza la guerra como solución en caso de conflicto, sino que se la prohibe sólo hasta que haya transcurrido un plazo de tres meses después del fallo arbitral o del dictamen del Consejo. A pesar de ello, este párrafo del artículo entra en conflicto con el artículo 13, en donde los Miembros se comprometen a acatar la resolución arbitral y rechazar el uso de la guerra.

Es así, que en el artículo 13 se esboza el procedimiento a seguir en caso de disputa, acordando que el tribunal arbitral será el designado por las partes o bien el designado en anteriores convenciones, y comprometiéndose a cumplir de buena fe las sentencias arbitrales.

El artículo 14 habla de otro de los órganos que integrarían la Sociedad de las Naciones, el Tribunal Permanente de Justicia Internacional.

Se considera que el germen de esta Corte es el Tribunal Permanente de Arbitraje de La Haya, reunido en el año 1899, a instancias del Zar Nicolás II.

El artículo en cuestión encarga al Consejo la preparación de un proyecto para constituir el Tribunal. El Consejo constituyó un Comité de juristas para elaborar el proyecto, que se elevó y sometió al Consejo en el otoño de 1920, que pasó a la Asamblea, fue aprobado definitivamente el 13 de diciembre de 1920. En septiembre de 1921 se recibieron las suficientes ratificaciones para que comenzara a funcionar, designándose en enero de 1922 los jueces, quienes celebraron su primera reunión y aprobaron su reglamento.

El Tribunal poseía atribuciones consultivas para con la Asamblea y el Consejo (según art. 14), y judiciales sobre las siguientes cuestiones:

- Interpretación de un tratado.

- Interpretación y aplicación de cualquier norma de Derecho Internacional.

- Comprobación de los hechos que constituyeran la violación de un compromiso internacional.

- Determinar la naturaleza o extensión de la reparación debida por la ruptura de un compromiso internacional.

El artículo 15 describe el procedimiento a seguir ante el Consejo, por los Estados Miembros en caso de que exista un conflicto que pudiera llevar a una ruptura, y que no se someta a arbitraje.

De allí se desprende que el deber fundamental del Consejo es resolver definitivamente el problema, esforzándose por encontrar la solución al mismo. En el caso de que no lograran resolverlo, el Consejo deberá publicar una memoria en donde consten tanto el problema como la solución que el Consejo recomienda (dicha memoria puede ser aprobada por unanimidad o por mayoría de votos). En el caso de que fuera aprobado por mayoría de votos, el Miembro que recurriera a la guerra contra otra parte que se hubiera conformado con las conclusiones, cometería una violación al Pacto. El mismo efecto tiene sobre la memoria de la Asamblea (ya que según el inciso 9 el Consejo puede llevar el asunto a la Asamblea) cuando fuera aprobada por los delegados de los Miembros en el Consejo y de la mayoría de los otros Miembros de la Sociedad (inc. 10).

Sin embargo, en el caso en que no se logre aceptación por todos los Miembros representados en el Consejo (excepto por los representantes de cualquier parte interesada en la cuestión), los Miembros de la Sociedad se reservan el derecho de actuar como consideren adecuado para mantener la paz y la justicia. O sea, queda abierto un camino, en el caso de no lograr la aceptación del acuerdo, para que cada estado Miembro actúe como considere necesario para mantener la paz, lo que indirectamente significa permitir acciones bélicas.

El Pacto de la Sociedad de las Naciones establece sanciones en el caso en que uno de los Miembros recurriera a la guerra, como se describe en el artículo 16.

Considera que un Miembro que recurre a la guerra, comete un acto de guerra contra todos y cada uno de los Miembros, quienes se comprometen a cortar todo tipo de relación con el agresor (comercial, financiera, personales), y a evitar que mantenga dichas relaciones con otros Miembros o no Miembros, dejando al agresor en una suerte de aislamiento internacional.

En los incisos 2 y 3 del artículo, se establecen las medidas de carácter militar y de cooperación en la aplicación de las medidas. Mientras que en el inciso 4 se indica la sanción de exclusión de un Miembro de la Sociedad, cuando haya sido culpable de violar algún compromiso de la Sociedad, que será decidido por el voto de los demás Miembros representados en el Consejo.

El texto del Pacto tiene en cuenta además el supuesto en que el conflicto o desacuerdo que pudiera llevar a ruptura se diera entre un Miembro de la Sociedad y un Estado que no sea Miembro.

Según el artículo 17, se invitará al no Miembro a acogerse a las obligaciones impuestas a un Miembro, y en caso de aceptar, someterse a los procedimientos impuestos por los artículos 12 a 16 del Pacto. Establece además, que en caso de que el no Miembro rehusara aceptar las obligaciones de un Miembro para someter su disputa y recurriere a la guerra, se adoptarán las medidas del artículo 16, o sea, la aplicación de sanciones.

Se trata también el tema de los tratados o acuerdos existentes antes del Pacto, y los posteriores. Los artículos 18, 19, 20 y 21 se ocupan de ello.

Los tratados que se celebraran por un Estado Miembro con posterioridad a la entrada en vigencia del Pacto de la Sociedad de las Naciones deberá ser registrado y publicado, solo a partir de la registración será obligatorio (art. 18). Asimismo, la Asamblea podrá invitar a los Miembros a que reexaminen los tratados que hubieran dejado de ser aplicables (art. 19).

A la entrada en vigencia del Pacto se derogan todos los tratados y acuerdos incompatibles con el mismo, y los Miembros se comprometen a no celebrar acuerdos incompatibles, y a tomar las medidas necesarias para desligarse de todas las obligaciones incompatibles con el Pacto que hayan sido contraídas con anterioridad.

El artículo 21 deja vigentes “los compromisos internacionales, tales como tratados de arbitrajes, y las inteligencias regionales, tales como la doctrina de Monroe, que aseguran el mantenimiento de la paz”, sin embargo, es una fórmula amplia y actúa como una lista meramente enunciativa, que no detalla específicamente cuáles compromisos deben quedar vigentes, por lo que cada compromiso en particular debería dejarse en manos de la Asamblea o el Consejo para determinar si sigue o no vigente luego de la entrada en vigencia del Pacto de la Sociedad de las Naciones.

A consecuencia de la guerra librada en varios frentes, dejó viejas naciones desmembradas, como el caso del Imperio Otomano, y varias de las colonias que existían en Africa, pasaron a manos de potencias distintas de las que las dominaron con anterioridad al conflicto. El motivo principal que el Pacto citaba era que “el bienestar y el desenvolvimiento de estos pueblos constituye una misión sagrada de civilización, y conviene incorporar al presente Pacto garantías para el cumplimiento de dicha misión”.

Por esas razones, se estableció un régimen de mandatos, que quedó delineado en el artículo 22 del Pacto, y se situó bajo la órbita del Consejo y de la Comisión de Mandatos (establecida por el inciso 9 del artículo).

Los mandatos se otorgaron a las naciones más adelantadas, y lo ejercieron a nombre de la Sociedad, debiendo elevar anualmente al Consejo una memoria de lo actuado en los territorios bajo mandato.

Se establecieron distintas condiciones para los diferentes pueblos que entrarían al régimen de mandatos.

En el caso de las comunidades pertenecientes al antiguo Imperio Otomano, se les reconoció provisionalmente el carácter de naciones independientes, dándoles la posibilidad de elegir a su mandatario.

Para los pueblos del Africa central, se estableció un régimen de mandato con muchas garantías para los pueblos y restricciones al mandatario, citando entre las primeras, la de prohibir la trata de esclavos, el tráfico de armas y de alcohol, y entre las segundas, las de instalar fortificaciones o bases militares, y la de dar instrucción militar a los nativos (inc. 5). Posteriormente, en muchos de los territorios bajo mandato, estas prohibiciones y obligaciones, fueron violadas sistemáticamente.

Otra categoría de territorios bajo mandato, lo constituían “el Africa del Sur y ciertas islas del Pacífico austral”, que por su escasa densidad de población, su alejamiento de los centros de civilización y la contigüidad geográfica del territorio del mandatario, quedaron sometidos directamente a las leyes del mandatario, pero quedando a resguardo las garantías establecidas para los otros territorios bajo mandatos (inc. 6).

Algunos de los territorios bajo fueron: Ruanda y Burundi, bajo el mandato belga. Togo y Camerún, bajo los mandatos británico y francés. Palestina y Transjordania quedaron bajo mandato británico. Siria quedó bajo el mandato de Francia, que creó el territorio autónomo del Líbano. Libia fue dividida entre Francia y Gran Bretaña, quedando bajo el mandato de dichos países. Varias islas del Pacífico pasaron a formar parte del Conjunto Territorial de Islas del Pacífico de Estados Unidos, que fueron recuperando su independencia hasta finales del siglo XX. Namibia fue administrada bajo el mandato de Sudáfrica. Samoa Occidental fue administrada por Nueva Zelanda.

El artículo 23 del Pacto establece las obligaciones y compromisos que asumen los Miembros de la Sociedad de las Naciones. Ellos son: esforzarse y mantener condiciones laborales equitativas y dignas para todos los hombres, asegurar un trato justo a las poblaciones indígenas de los territorios sometidos a mandato, confiar a la Sociedad el control sobre acuerdos relativos a la trata de mujeres y niños y al tráfico de drogas, confiar a la Sociedad el control sobre el comercio y fabricación de armas y municiones, asegurar el libre tránsito personal y comercial, y esforzarse por adoptar medidas para evitar y combatir las enfermedades.

Posteriormente se hace referencia a todas aquellas oficinas internacionales establecidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Pacto de la Sociedad de las Naciones por otros tratados colectivos, que quedarán bajo la autoridad de la Sociedad, siempre que exista consentimiento de las partes que crearon dicha oficina. Del mismo modo, la Sociedad podrá sufragar los gastos de esos organismos que queden bajo la órbita de la misma (art. 24).

El artículo 25 obliga a todos los Miembros a prestar su apoyo y colaboración a todas las organizaciones nacionales de la Cruz Roja Internacional.

Con el artículo 26 se llega al fin del cuerpo normativo del Pacto de la Sociedad de las Naciones. El primero de sus incisos establece la mayoría necesaria para que entre en vigor una enmienda del Pacto, requiriendo el voto unánime del Consejo y la mayoría en la Asamblea.

Por último, el segundo inciso deja la opción para el Miembro, de no aceptar las modificaciones introducidas al Pacto, pero en cuyo caso dejaría de ser miembro de la Sociedad de las Naciones.

Además, el Pacto original contenía un anexo, en donde se citaba a los Miembros originarios de la Sociedad, a los estados invitados a acceder al Pacto y al primer Secretario General de la Sociedad de las Naciones.