DEPARTAMENTO DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE 

 

Presentación:

Rubén Geneyro

 

Documentos:

Manuela Moccero

 

Cronología:

Lidia Aguirre, Agustina Pereira

 

 

Presentación

 "América Latina y el Caribe en la búsqueda de un nuevo horizonte"

 

Introducción:

Luego de analizar los acontecimientos políticos, sociales y económicos más relevantes que tuvieron lugar en los países que conforman Latinoamérica y el Caribe, la primera afirmación que podría hacerse respecto del escenario que presentan estos países durante el año 1997, es que el mismo está caracterizado por la dualidad. Al realizar esta apreciación, lo que estamos intentado afirmar es que a diferencia de años anteriores donde los sucesos de este tipo, específicamente aquellos con consecuencias negativas sobre las poblaciones, primaban y en consecuencia eran imposibles de verse contrarrestados con otros de naturaleza más positiva, el panorama actual nos exhibe una realidad distinta. Ello no debe entenderse o interpretarse en el sentido que acontecimientos de este tipo no han ocurrido durante este año, u ocuparon un papel secundario, debido a que la integración comercial y económica detentó un lugar privilegiado. Esta circunstancia debe ser celebrada, en tanto se la conciba como un instrumento idóneo, capaz de lograr la unidad regional, mejorar el bienestar económico, capaz de coadyuvar a defender y consolidar las instituciones democráticas y asegurar la justicia social y la estabilidad. (1) 

Tomando en cuenta esta situación, la presentación correspondiente al corriente año -a diferencia de la anterior que se ha caracterizado por contener un análisis más pormenorizado de la situación socioeconómica- describe algunos de los acontecimientos políticos de mayor relevancia, destacando los proyectos de integración tanto de alcance hemisférico (como es el caso del ALCA), como subregional. En sentido estricto en este último caso el análisis estará focalizado en la evolución del proyecto Mercosur.

La elección de esta metodología encuentra plena justificación cuando se observa que los países que conforman cada uno de los esquemás de integración subregional, condicionados por el eventual inicio de las negociaciones del ALCA en la II Cumbre de las Américas a desarrollarse en Santiago de Chile en el mes de abril de 1998, se han visto obligados a realizar un esfuerzo más que considerable para consolidar, afianzar y profundizar sus respectivos esquemás, para evitar la pérdida de los logros obtenidos en esta materia.

Las negociaciones entabladas hasta entonces ponían de manifiesto una clara contraposición de intereses, los de Estados Unidos por un lado y por el otro, los de aquellos países que se encontraban con restricciones a la hora de ingresar sus productos, especialmente agrícolas, en el mercado estadounidense. A ello se debe sumar las dificultades que les ocasionan los subsidios que el gobierno norteamericano concede a estos tipos de productos y el creciente déficit en la balanza comercial que cada uno de estos países presenta en el intercambio bilateral con la primera potencia mundial.

En este contexto, la mayor parte de los países de Latinoamérica, propiciaron una metodología de negociación que posibilitara no solo derribar este obstáculos, sino que en general permitiera alcanzar resultados lo más equilibrados posibles para todas las partes.

En este sentido el Mercosur ha jugado un rol fundamental logrando, en contra de la posición de Estados Unidos, imponer el single undertaking.

Este criterio de negociación tiene la finalidad de impedir que se avance en "acuerdos interinos" sobre aquellos temas que le interesan a Estados Unidos, a fin de asegurarse un mercado para productos de alta tecnología, sin que simultáneamente se puedan discutir temas de vital importancia para los países que conforman el resto del continente.

Otro de los logros importantes que puede atribuirse a este bloque en materia negociadora es haber obtenido el reconocimiento de la coexistencia de los esquemás subregionales con el área continental. (2) 

Con su actitud el Mercosur logró atraer la atención de otros países, lo que se tradujo, por ejemplo, en la firma de un acuerdo con los Estados que integran la Comunidad Andina de Naciones para alcanzar una zona de libre comercio (en 1998), o en el estrechamiento de las relaciones del bloque con Chile, como lo pone de manifiesto la Dec 12/97 aprobada en la XIII Cumbre Presidencial del Mercosur. (3) 

Como se puede deducir de lo hasta aquí expuesto el esfuerzo que le ha demandado a los países latinoamericanos la negociación del proyecto hemisférico es solo la antesala de aquellos que deberán realizar para que estos logros obtenidos en materia de negociación puedan traducirse en los objetivos que la motivaron. Es justamente en este intento por dilucidar si los países latinoamericanos se encuentran en condiciones de lograrlo que hemos optado por practicar un balance de los acontecimientos que tuvieron lugar en el marco del proyecto Mercosur, no solo por las razones señaladas, sino también debido a su importancia económica, ya que luego del Nafta viene a configurar el espacio comercial de mayor envergadura en el hemisferio, en virtud del creciente interés que suscita entre los actores económicos regionales e internacionales.

Consecuentes con lo afirmado precedentemente dividiremos el trabajo en dos partes. La primera de ellas incluirá una descripción de algunos de los acontecimientos políticos más salientes que tuvieron lugar en este continente en el transcurso del año 1997, reservando para la segunda parte el tratamiento de lo que denominamos "factor aglutinador": la integración. Asimismo y con el ánimo de hacer más clara la exposición, subdividiremos a esta sección en dos partes, una de ellas relacionada con el proyecto hemisférico del ALCA y la otra alusiva al proceso de integración Mercosur.

Nos resta agradecer la colaboración prestada por la Abogada Niurka B. Dreke Oramás, el Abogado Geovani Salguero Salvador y al Licenciado en Ciencias Políticas Rodolfo Portal Conde (4), por haber colaborado en la redacción de la sección "Principales acontecimientos políticos ocurridos en Latinoamérica", y en la elaboración de la cronología. Las palabras de agradecimiento son extensibles al Dr. Edgardo Acuña por haber contribuido con la redacción relativa al ALCA.

I. Principales acontecimientos políticos ocurridos en Latinoamérica:

 

El análisis retrospectivo nos lleva a señalar varios hechos como los más trascendentes o que merecen una atención especial. Entre estos ubicamos: el resurgimiento de la guerrilla, los debates entre Argentina, Brasil y México por el logro de un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el fracaso del Ejecutivo norteamericano por obtener la aprobación por parte del Congreso del fast track, la desestabilización institucional en Ecuador y los preparativos en Cuba para la visita del Papa, Juan Pablo II.

A pesar de que el año 1996 se cerró con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera en Guatemala, lo que hacía presumir que se cerraba un capítulo en el episodio de guerrillas de nuestro continente, 1997 abre con el resurgimiento de la insurgencia guerrillera en América Latina, marcado por tres acciones importantes: la crisis de los rehenes en la residencia del embajador de Japón en Perú, el recrudecimiento de la violencia guerrillera en Colombia y la fuga de los guerrilleros del Frente Patriótico Manuel Rodríguez de Chile.

Uno de los acontecimientos que conmocionó a nuestro continente en 1997 fue la toma de rehenes en la residencia del embajador del Japón en Lima por el MRTA. La crisis, que comenzó a fines de diciembre de 1996, se extendió a 126 días de tensiones y alcanzó dimensiones políticas impensadas, culminando con un desenlace violento cuando el ejército peruano recuperó la sede diplomática y liberó a los rehenes. En un operativo militar sin precedentes, el ejército preparó y llevó a cabo un comando de asalto que, en apenas pocas horas, puso fin al conflicto, arrojando como saldo la muerte de todos los guerrilleros.

La escalada de tensión entre los emerretistas, quienes demandaban la liberación de varios compañeros encarcelados por acciones armadas, llevó al presidente Fujimori, en un intento por alcanzar una salida negociada, a entrevistarse personalmente con el presidente cubano en La Habana para pedirle que recibiera en calidad de asilados políticos a los integrantes del comando guerrillero. Sin embargo, su misión en la isla no selló un acuerdo concreto debido a la postura del gobierno cubano de mediar sólo en el caso que fuera un pedido consensuado de ambas partes del conflicto y sobre todo, respaldado por la comunidad internacional, lo que algunos analistas calificaron como un giro en la política tradicional de La Habana respecto a los movimientos guerrilleros en el área.

Si bien el gobierno dominicano aceptó similar propuesta de Fujimori, lo cierto es que no bastaron los esfuerzos para la búsqueda de una solución negociada y pacífica, incluidas las propuestas de mediación de organizaciones religiosas e incluso de las Madres de Plaza de Mayo desde Argentina.

El gobierno peruano fue duramente criticado por organizaciones de derechos humanos y tuvo que enfrentar serias denuncias por la violación de tratados internacionales por la forma violenta en que puso fin a la crisis, cuestionándose además la presunta ejecución de los guerrilleros que tenían ocupada la sede diplomática. Esto sin dudas contribuyó a que la imagen del mandatario cayera bruscamente en la opinión pública pocas semanas más tarde.

Otro país del área donde la violencia marcó durante todo el año el panorama político y social, fue Colombia. A la profunda crisis política institucional que venía enfrentando el gobierno de Samper, por su presunto vínculo con los carteles de la droga y las crecientes tensiones en sus relaciones con EE.UU, se sumó un resurgimiento de la guerrilla que esparció por gran parte del país los enfrentamientos armados con el ejército. La escalada de violencia llevó a un éxodo de miles de campesinos a Panamá y produjo la muerte de civiles en varios de los departamentos de ese país.

El ejército colombiano, por su parte, mostró incapacidad para frenar el avance de la guerrilla y reconoció, oficialmente, numerosas bajas, además de perder el control de zonas consideradas por las fuerzas armadas como bastiones inexpugnables. Ello no sólo puso en jaque la capacidad del ejército colombiano, sino que, además, obligó al ministro de Defensa a renunciar, acrecentando así, la profunda crisis del gabinete de Samper. Si bien a mediados de año, tanto las FARC como el Gobierno, aceptaron sentarse a negociar, con una mediación internacional, lo cierto es que la violencia y el enfrentamiento armado entre las partes, parece distar aún de una solución estable y duradera.

Otro acontecimiento importante en la región fue la crisis institucional vivida en Ecuador, cuando el Parlamento de ese país, luego de intensas protestas populares, desconoció a Abadalá Bucaram como presidente, produciéndose el posterior nombramiento de Fabián Alarcón. La inestabilidad política se evidenció cuando tres personas (Abdalá Bucaram, Rosalía Arteaga y Fabián Alarcón) simultáneamente se declararon legítimos presidentes. Ante la deposición de Bucaram, Arteaga asumió interinamente la presidencia, pero luego renunció al cargo, confirmándose el nombramiento de Alarcón, quien gobernaría hasta agosto de 1998.

Otro hecho que marcó la vida política del hemisferio en el curso de este año fue el debate sobre el puesto permanente de América Latina en el Consejo de Seguridad de la ONU. En realidad, la cuestión no pasó de las declaraciones de los presidentes de México, Brasil y Argentina sobre sus aspiraciones de que sus respectivos países representaran a la región en dicho órgano político. Luego, esas declaraciones fueron atenuadas, toda vez que en dicho órgano aún no ha llegado el momento de tomar la decisión definitiva, pero advertimos que podrían ser retomadas en cualquier momento por parte de Brasil y Argentina, ya que México ha tomado distancia del asunto.

Lo que se concretó fue la solicitud formal de ingreso presentada en el mes de septiembre por Brasil, que en este rubro cuenta con el apoyo del gobierno norteamericano, que el pasado año se esmeró en dar a cada cual su cuota de confianza, otorgándole a Argentina la condición de aliada extra-OTAN, y a Brasil su apoyo a la candidatura para miembro permanente por la región, sin olvidar la venta de armas a Chile, a quien también le interesa sumarse al NAFTA.       La verdadera dimensión de esto es la evidencia de la pugna por el liderazgo político de la región por parte de los países con economías fuertes y la muestra de realismo que rige esta política, ya que lo que se discute es quién será el miembro permanente, no la necesidad de eliminar esa categoría o status, en aras de una verdadera democratización de las Naciones Unidas.

Otro hecho importante ocurrido en el año 1997 en nuestro continente fue el fracaso en la obtención del fast track, o vía rápida, solicitado por Clinton para negociar acuerdos comerciales en la región, sin permitir el cuestionamiento en particular de los mismos por parte del Congreso. Esta circunstancia en el marco de las negociaciones del ALCA, otorga cierto respiro a los países latinoamericanos, que ganan tiempo para profundizar sus respectivos proyectos del integración o sus reformas económicas, aunque agrega una cuota de incertidumbre adicional al proyecto pues, en tanto el presidente norteamericano no obtenga su aprobación nada garantiza que los compromisos por él adquiridos en la negociación sean finalmente aceptados por el poder legislativo, obligando eventualmente a su renegociación.

Mientras en Cuba, se realizaban los preparativos para la visita del Papa, a realizarse en enero de 1998, durante los cuales se produjeron una serie de visitas de funcionarios del Vaticano a la isla, y se continuó con la política de apertura a la Iglesia por parte del gobierno. En este sentido se enmarca la concesión del feriado de Navidad, pero el evento más importante del año para los cubanos fue la llegada de los restos del Che Guevara que, por la significación histórica y política de la figura, conmocionó al país.

Paralelamente la isla continuó realizando esfuerzos para salir de la crisis económica que la afecta, fundamentalmente a través del desarrollo de la industria del turismo que ha pasado a ser la principal fuente de divisas. De ahí la determinación de la Fundación Nacional Cubano Americana, de atacar este rubro, financiando, desde los EE.UU, acciones terroristas en los principales hoteles de la capital, con el saldo de una víctima fatal.

 

II. El factor aglutinador: la integración.

A) El proyecto de integración hemisférica: el ALCA.

En diciembre de 1994, cuando Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, estaban planteando la profundización y ampliación del Mercosur, la Primera Cumbre de las Américas de Miami, relanzó la idea de crear un área de libre comercio hemisférica desde Alaska hasta Tierra del Fuego. (5)

Lo cierto es que esta vez, la remozada iniciativa no quedó sólo en el plano de los enunciados, ya que desde entonces se celebraron, con la representación de 34 naciones de América, las Reuniones de Ministros de Comercio de Denver (30 de junio de 1995), Cartagena (21 de marzo de 1996), Bello Horizonte (16 de mayo de 1997) y San José de Costa Rica, (16 a 18 de marzo de 1998); además de numerosas Reuniones de Viceministros de Comercio y reuniones de grupos de trabajo.

La conformación de este Área de Libre Comercio, se inscribe en el marco de las nuevas condiciones que caracterizan al comercio mundial, y que expresan la coexistencia de bloques regionales y subregionales, acuerdos bilaterales, y áreas continentales con la negociación multilateral del la OMC. Asimismo se advierte que el proyecto comprende, por una parte el interés de EE.UU de lograr la liberalización de servicios, inversiones y propiedad intelectual, en un continente estratégicamente importante, y por la otra la posición de las restantes naciones de América, cuyos objetivos ya fueran puestos de manifiesto con anterioridad.

El claro contraste de intereses y objetivos perseguidos, al menos entre lo postulado por Estados Unidos y el Mercosur, ha dado lugar, en las reuniones previas al inicio de las negociaciones, entre otros, a un arduo debate sobre la estructura institucional del ALCA, cuya importancia debe resaltarse habida cuenta que de ello dependía no solo la definición de los temas a negociar, sino también las propias modalidades de las negociaciones.

No debe perderse de vista, en ese sentido, que el Mercosur efectuó una propuesta para la negociación del ALCA que planteó, además de la «facilitación de negocios inmediata», el criterio de «single undertaking» lo que equivale a decir, como lo señalara el Embajador Campbell, que nada está negociado hasta que todo esté negociado.

Este criterio de negociación, como se lo destacara con anterioridad, tiene la finalidad de impedir que se avance en «acuerdos interinos» sobre aquellos temas que más interesan a EE.UU. Es por ello que, aceptando la conveniencia y oportunidad del ALCA, el principio de que nada está negociado hasta que todo esté negociado constituye un reaseguro fundamental para lograr algún grado de equilibrio en los resultados.

Es en este contexto que se celebra el 16 de mayo de 1997, en la ciudad brasileña de Bello Horizonte, la negociación de mayor relevancia en el año en lo que respecta a este proyecto de integración comercial. Estamos haciendo referencia a la Tercera reunión de Ministros responsables de Comercio, en la cual se ha suscrito una Declaración Conjunta, de suma importancia.

En este Documento se hizo referencia al avance sustancial alcanzado en la liberalización del comercio hemisférico debido a la creciente ampliación y profundización de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes. Al mismo tiempo se remarcó la importancia de la implementación de las obligaciones asumidas en el marco de la Ronda Uruguay del Gatt; la celebración de nuevos acuerdos bilaterales, y la participación de algunos países del Hemisferio Occidental en la negociación de acuerdos sectoriales de liberalización del comercio en el marco de la Organización Mundial del Comercio.

Sin embargo, a nuestro entender, hay otro aspecto relevante a destacar y es que el mismo explícita o exterioriza el acuerdo alcanzado por las partes en cuanto a los «principios generales que deben regir la negociación» del ALCA, los que fueron definidos como:

-El Consenso es la regla a seguir para la toma de decisiones.

-Single Undertaking: Compromiso único comprensivo y equilibrado de derechos y obligaciones.

-El ALCA puede coexistir con Acuerdos Bilaterales y Subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos        no estén cubiertos o excedan derechos y obligaciones del ALCA.

-La negociación y adhesión al ALCA es individual o como miembro de un grupo de integración subregional que negocie como una unidad.

-Congruencia con los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio y

-Atención Especial a las necesidades de las pequeñas economías.

-Necesidad de establecer una Secretaria Administrativa temporal

-El año 2005 a más tardar como fecha para la conclusión de las negociaciones

 

Además, como Anexo I de la Declaración, en la III Reunión Ministerial fueron aprobados 5 documentos oficiales sobre inversiones, normas técnicas, compendio de medidas antidumping, normas que rigen las compras del Sector Público y Disposiciones sobre el Comercio de Servicios.

Sin embargo fue quizás en la Cuarta Reunión Ministerial de San José de Costa Rica, que comenzó el 16 de marzo de 1998, donde se han conseguido los mayores éxitos para los países latinoamericanos, desde el punto de vista de la obtención de resultados concretos, los que liderados por el Mercosur lograron la creación de un Grupo Agrícola, que había encontrado fuerte resistencia hasta ese entonces; pero fundamentalmente el hecho de que no se habilitaran acuerdos interinos previos al año 2005, que invaliden la importancia de negociar en forma global.

De esta manera el Mercosur, como bloque, logró imponer el criterio del single undertaking, con los consiguientes beneficios que ya fueran señalados, lo que a su vez se viera confirmado en la II Cumbre de las Américas desarrollada en Santiago de Chile durante el mes de abril de 1998 con la presencia de los Jefes de Estado y de Gobierno de los 34 países que componen el continente, ya que en esa oportunidad los mandatarios instruyeron a los «Ministros Responsables de Comercio para que inicien las negociaciones correspondientes al ALCA de acuerdo con la Declaración Ministerial de San José de Costa Rica.

En lo que hace a esta II Cumbre puede decirse que en su transcurso fueron aprobados dos documentos: la Declaración de Santiago y el Plan de Acción.

La Declaración de Santiago abunda en la reafirmación de principios democráticos, de equidad y justicia social, de integración hemisférica; revalorizando al mismo tiempo a la educación «como factor decisivo para el desarrollo», y realzando la importancia de «la justicia independiente» en el proceso de consolidación democrática.

Por lo demás la Cumbre, al margen de declarar formalmente el inicio de las negociaciones, no constituye un paso más en lo negociado durante las reuniones de Ministros y Viceministros de Comercio, en los años que la antecedieron.

 

B) El proceso de integración subregional: el Mercosur

Se asiste en la subregión que comprende a los países que integran el Mercosur a un crecimiento importante del comercio tanto entre los Estados Parte (EP), como de estos con terceros países y a un incremento notable de los flujos de inversión provenientes de extrazona, donde, no hay duda que el factor de atracción está dado por este proceso de integración.

Es así, que producto de este nuevo escenario distinguido por la apertura de las economías se ha ampliado el mercado, creándose nuevas oportunidades de negocios. Ello ha obligado a los actores económicos no solo a interiorizarse de las realidades económicas políticas, sociales, etc. que imperan en cada uno sus socios, sino también a realizar un esfuerzo mucho mayor para ganar en productividad, calidad y diversificación de sus exportaciones. Al mismo tiempo, en tanto este nuevo espacio se caracteriza por la mayor presencia de comercio intraindustrial, permite el mejor aprovechamiento de las economías de escala y aparece como un buen campo de entrenamiento previo para aquellas empresas que tarde o temprano, producto del nuevo contexto internacional, se verán expuestas a una competencia más encarnizada que la presente.

A estos logros, debe sumársele el indiscutido mejoramiento que cada uno de los miembros del bloque ha adquirido en cuanto a su capacidad negociadora a nivel internacional, siendo las negociaciones en el marco del ALCA un claro ejemplo en este sentido.

Sin perjuicio de ello, creemos que es posible el incremento de los beneficios alcanzados hasta el momento, en la medida que se presenten ciertas circunstancias y presupuestos. La confirmación de nuestra hipótesis nos conduce a repasar la agenda del Mercosur durante el año 1997 a fin de identificar sus logros y deficiencias, poniéndonos en el compromiso posterior de bregar por la consolidación de los primeros y la erradicación o superación de las segundas.

Para comenzar diremos que, a nuestro entender, el balance e identificación de nuevos desafíos del Mercosur debe hacerse a partir de tomar en consideración dos aspectos de este proceso de integración:

a) el grado de respeto de los compromisos asumidos hasta el momento por los países miembros y

b) los temas que integran la nueva agenda interna.

a) El análisis de los compromisos nos lleva a preguntarnos si el acceso a los mercados de cada uno de los EP del Mercosur, se encuentra garantizado plenamente en los términos en que se han obligado los EP por medio del Tratado de Asunción (TA).

Para ello nos abocaremos en primer lugar a los compromisos asumidos en materia arancelaria. Con relación a este tema Roberto Bouzas afirma "que el Cronograma de Desgravación Comercial se está cumpliendo, pero sin embargo no han existido otros progresos hacia la libre circulación en relación a años anteriores, ni avances en su profundización". (6)

En cuanto a las reglas de origen, Mercosur -mecanismo complementario del cronograma de desgravación arancelaria-, en tanto evita que se extiendan los beneficios concedidos entre los EP a sus respectivos productos a aquellos provenientes de terceros países, se observa que en lugar de cumplir el objetivo descripto, en la actualidad están actuando como una restricción adicional al comercio intrazona, desde que hasta el 1 de enero de 1999 los países miembros (PM) pueden continuar exigiendo requisitos de origen a productos que no se encuentran incluidos en el cronograma mencionado. A ello debe sumársele el hecho de no haberse contemplado a los bienes que se benefician de los regímenes especiales de importación

En el caso de los sectores que cuentan con regímenes especiales de adecuación al mencionado Cronograma, esto es el sector automotriz y el azucarero, se ha decidido prorrogar una vez más el plazo previsto para la determinación de un régimen común, en virtud de existir entre los EP fuertes asimetrías en la aplicación de las políticas referidos a los mismos. (7)

Situación similar se observa en materia de Restricciones No Arancelarias (RNA). Al no haberse alcanzado avances substanciales en la reunión del Consejo Mercado Común (CMC) celebrada en diciembre de 1997 se insistió en la necesidad de acelerar el proceso de armonización y eliminación de este tipo de medidas previéndose nuevos plazos para la consecución de estos objetivos. (8)

Dentro de este mismo inciso debe también mencionarse el compromiso adquirido por los gobiernos de los EP de establecer un arancel externo (AEC) que garantice la competitividad, instrumento de suma relevancia, en tanto su modificación altera, entre otras cosas, las condiciones de competencia a que está sometido el comercio intrabloque. El análisis de la práctica que de este instrumento de política comercial han hecho los EP nos obliga a hacer la distinción entre los siguientes actos:

- los que constituyen sucesivas prorrogas a las excepciones al mismo y

- en aquellos que han creado nuevas excepciones a las reglas básicas y generales a él aplicables

 

Un ejemplo más que claro del primer supuesto lo constituyen los regímenes especiales de importación. Y en este caso el panorama no es necesariamente alentador, en la medida que el Comité creado en el ámbito de la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) para efectuar su relevamiento, a mitad de año aún no se había reunido

Por su parte la Res.7/95 "Acciones puntuales en el ámbito arancelario" y la Res.22/95 "Garantía para el abastecimiento de materias primás e insumos", constituyen ejemplos elocuentes del segundo punto.

Otro ejemplo en este sentido lo constituye el incremento al AEC que se aprobó durante la XIII Cumbre de Presidentes como respuesta a la crisis asiática, ya que si bien su aumento se dispuso como transitorio, dejó la posibilidad a cada país que lo implemente conforme a sus necesidades, aunque siempre que su aplicación no vaya más allá del 31 de diciembre del 2000, no supere los 3 puntos porcentuales o abarque productos contenidos en la lista de excepciones comunes al incremento. (9)

La realización de un adecuado balance de lo hasta aquí expuesto en materia de AEC, nos exige como presupuesto obtener la respuesta de al menos dos preguntas, si la conducta practicada por los EP en relación a este instrumento de política comercial es compatible o incompatible jurídicamente con los principios y objetivos perseguidos por el TA y en segundo término, si las mismas constituyen o no un obstáculo al progreso o profundización del proceso de integración.

A estos dos interrogantes puede responderse con una única respuesta si, al hacerlo se toma en consideración que depende de tomar en cuenta elementos que no necesariamente son compatibles entre sí y que en consecuencia nos obligan a darles preponderancia a unos u otros. Así, en principio su antijuridicidad no podría ser planteada, en virtud de no haber sido adoptadas unilateralmente, sino a través del consenso de los PM, expresado en la normativa Mercosur correspondiente. Sin embargo, no por ello, necesariamente debemos creer que las mismas constituyen un progreso. Lo constituyen si, en tanto institucionalización de las excepciones que permiten prever de antemano la conducta a seguir por los Estados contribuyen al fortalecimiento de la eficacia del sistema.

Pero en tanto excepciones, también constituyen un retroceso en los logros alcanzados. Máxime si se observa, como en este caso, que los Estados han venido haciendo un activo uso de estas prerrogativas, lo que se demuestra con las profusas normas que han emitido los órganos subregionales autorizando a los EP a aplicarlas.

En la práctica del ejercicio del acceso a los mercados llevada a cabo por cada uno de los EM, mención aparte merecen las medidas unilaterales, en el año 97 numerosas medidas de este tipo han sido motivo de discordia y preocupación. Principalmente han sido adoptadas por el socio mayor, generando duros reclamos por parte de los sectores productivos y los gobiernos de los países afectados.

La metodología utilizada en todos estos casos ha sido la misma: una vez adoptada la medida, los EP se han visto obligados a negociar a fin de obtener una excepción a su aplicación, cuando lo correcto hubiera sido no solo la consulta previa sino también la exclusión desde el origen. Y ello no solo debe ser así por razones jurídicas -esto es que deben respetarse los compromisos asumidos al firmarse Asunción-, sino también por que los demás EP han sabido ser solidarios para con Brasil cuando este país se ha visto obligado a adoptar medidas para paliar efectos como el de la crisis asiática, no obstante conocer que las mismas iban a provocar un derrame sobre sus economías que se iba a traducir en una reducción del comercio recíproco. (10)

Sin embargo la cuestión no se agota aquí. La efectiva, correcta y fluida libre circulación de los flujos de comercio exige la presencia de otras normas o reglas menos indispensables para el funcionamiento de una unión aduanera, que si bien se han contemplado entre los objetivos a alcanzar por el TA, a través de las mismas los Estados no han adquirido compromisos tan específicos (por no haberse previsto en el Tratado con tanta precisión), pero que no por ello dejan de ser tan importantes como los anteriores y ello por las mismas razones que justifican la presencia de un AEC sin perforaciones.

Estamos queriendo hacer referencia a aquellas reglas que buscan evitar la discrepancia en la aplicación de las políticas comerciales que cada EP aplica frente a terceros y en las que regulan las condiciones de competencia al interior del nuevo espacio comercial.

         Entre las primeras cabe mencionar las prácticas desleales de comercio producidas por el dumping. En vinculación a las importaciones provenientes de extrazona se elaboró durante este año (Dec. 11/97) un Marco Normativo del Reglamento Común relativo a la defensa contra las importaciones objeto de dumping, restando confeccionar las normas necesarias hasta tanto se apruebe el Reglamento Común, para lo cual no hay un plazo previsto. En el ínterin se prevé que los EP apliquen sus respectivas legislaciones, en conformidad con las disposiciones con el marco normativo. (11)

En diciembre del 96 se ha adoptado el Reglamento Común relativo a la aplicación de medidas de Salvaguardias provenientes de terceros países, sin embargo aún está en estado de proyecto la reglamentación de las funciones de dicho Comité, al cual le toca evaluar la existencia de daño o amenaza de daño.

En materia de regulación de las condiciones de competencia todavía no se ha concluido la reglamentación del Protocolo sobre Defensa de la Competencia, que fuera aprobado en diciembre de 1996.

Como se puede observar, los casos presentan en común la falta de progreso en la redacción de aquellas normas indispensables para su puesta en práctica. La inexistencia de plazos perentorios contribuye a que la regulación en cada uno de estos temas se circunscriba a la presencia de un marco general, que a los efectos prácticos poco ayuda a la profundización del proceso de integración.

b) Entre los temas que figuran en la agenda pendiente del Mercosur encontramos los relativos a la regulación de las políticas públicas, es decir aquellos relacionados con la formulación de una norma que tienda a evitar que mediante las mismas se produzcan por ejemplo, entre otros efectos, distorsiones en la circulación de flujos de comercio y radicación de inversiones a través de la aplicación de subsidios u otros beneficios fiscales. (12)

En materia de políticas públicas que distorsionan la competitividad, el único compromiso asumido por los EM se encuentra incluido en el Protocolo sobre Defensa de la Competencia. En este Protocolo se alude a las ayudas estatales y el compromiso que han adquirido los EP se cirscunscribe a elaborar una norma común, sin entrar en detalles. Sin embargo, transcurrido el año 1997 nada se ha avanzado en este sentido. (13)

Debe destacarse, no obstante que, durante la Cumbre Presidencial de diciembre de 1997, se creó un grupo ad-hoc, con el propósito que se ocupe de este tema.

En esta agenda, junto a este tema, se destacan el relativo a la liberalización de los servicios, la formulación de un régimen automotriz común, la facilitación de la circulación de los trabajadores, etc.

Es en este sentido que en la Declaración Bilateral de Río de Janeiro, suscrita entre los primeros mandatarios de los socios más importantes del Mercosur -los presidentes de Argentina y Brasil-, dejaron plasmada su intención de profundizar el proceso de integración. (14)

Sin embargo, ha ocurrido que, al menos hasta la Cumbre Presidencial de diciembre de 1997, el Mercosur se ha visto en dificultades tanto a la hora de adoptar las medidas y reglas necesarias para consolidar o perfeccionar el funcionamiento de la unión aduanera, como a la de avanzar en los temas de una agenda que procure su conversión en un mercado común. Y ello a causa, como se lo adelantara parcialmente, de que estos temas se han visto relegados a un segundo plano, como consecuencia de haberse suscitado conflictos originados, la mayor parte de ellos, en la falta de respeto de los compromisos ya asumidos. Ello ha venido a poner en duda la eficacia de la normativa Mercosur y de los mecanismos previstos para la solución de controversias, demostrando que no siempre la voluntad declarada por los presidentes de procurar la profundización, tiene correlato en la realidad.

En este contexto la XIII Cumbre Presidencial del Mercosur, llevada a cabo en Montevideo, Uruguay en diciembre de 1997 representaba un enorme desafío, en la medida que a la situación de relativa parálisis anteriormente descripta, se sumaba la necesidad de dar una respuesta a la nueva crisis financiera internacional, originada esta vez en los países asiáticos. En esa oportunidad los gobiernos de los países integrantes optaron por una solución conjunta (que se tradujo en el incremento del AEC) y por respaldar al país más afectado, Brasil, apoyándolo en las medidas que unilateralmente adoptara, respondiendo con la voluntad de profundizar la agenda.

Fue así que durante la Cumbre y concordantemente con lo manifestado por los mismos presidentes de Argentina y Brasil en su Declaración de Río de Janeiro de abril de 1997, la liberalización de los servicios fue considerada como un tema prioritario en el proceso de profundización del Mercosur.

La inclusión de este tema en la agenda con este carácter no fue fortuita, esta liberalización necesariamente debe alcanzarse antes que este tema se comience a negociar y luego a implementar a nivel hemisférico, teniendo en cuenta que el mismo figura entre los intereses prioritarios de EE.UU. y que en tanto el mismo aparezca regulado en ambos esquemás, de no concederse mayores preferencias a los proveedores provenientes del mercado subregional en desmedro de terceros, los acuerdos subregionales alcanzados se verían licuados por lo acordado en el ALCA. De allí la trascendencia de regular esta materia en el Mercosur.

A raíz de ello la Dec 13/97 aprobó el Protocolo de Servicios, destacándose del mismo los compromisos de los EP de conceder trato de nación más favorecida y trato nacional a los prestadores de los restantes socios.

Otro lugar de relevancia lo merece la Dec 19/97, a través de la cual se aprueba el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y su reglamento Administrativo, que establece que los sistemas de seguridad social reconocerán a los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los EP los mismos derechos y obligaciones que a los trabajadores nacionales. Debe destacarse la importancia de esta norma en tanto presupuesto ineludible para concretar la circulación de factores productivos (en este caso trabajadores) a que hace referencia el TA en su artículo primero.

De este modo, en apariencia el Mercosur parecía despertar de su letargo y mostraba un acto de madurez, puesto de manifiesto con la actitud de afrontar conjuntamente el problema, lo que a su vez fortalecería las bases políticas del proceso de integración subregional. Sin embargo al realizar una mirada más exhaustiva sobre los nuevos compromisos adquiridos por los EP se observa que ésta deja de ser la conclusión a la que debe arribarse.

El compromiso de los EP de conceder de manera inmediata e incondicional trato de nación más favorecida (art. III Dec. 13/97) y de trato nacional (art.V) a los prestadores de servicios del Mercosur (lo que se define en el Protocolo), se encuentra condicionado a que el tipo de servicio se encuentre entre los llamados compromisos específicos (a través de la misma cada EP establece los términos y condiciones en que se reconoce el acceso a los mercados) y el trato nacional. Se trata de una lista positiva de servicios, (art. VII), la que a su vez solo es exigible una vez que la misma es incorporada en el ordenamiento jurídico nacional, conforme a los procedimientos por él previsto, esto es luego de depositado el tercer instrumento de ratificación (art.XXVII).

El compromiso es el liberalizar este comercio en 10 años contados a partir de la entrada en vigencia del protocolo (art. XIX. Para ello el GMC del Grupo Ad Hoc sobre Servicios deberá culminar con la primera negociación de compromisos específicos antes del 30 de junio de 1998. Asimismo debe destacarse que no son alcanzadas por la obligación de otorgar trato de nación más favorecida las compras gubernamentales.

A semejanza del Protocolo anterior, el contenido en la Dec. 19/97, condiciona su vigencia a que se deposite por los cuatro socios el instrumento de ratificación, lo que en este caso tampoco ha ocurrido hasta el momento.

A ello debe sumársele el hecho que en otros temas como el medio ambiente, la educación y la cultura o la elaboración de un reglamento para el Protocolo de Brasilia sobre solución de controversias no se ha pasado del ámbito del proyectos, protocolos de intenciones, o tentativa de elaboración.

En lo que hace a compras gubernamentales, prácticas antidumping aplicables por terceros países, y en el grado de avance de las negociaciones de un sistema automotriz común, todos temas tratados en esta Cumbre, ya hemos tenido oportunidad de ver cuáles han sido los resultados obtenidos en ella al tratarse en sus respectivos puntos.

Creemos en consecuencia que la conclusión contraria se impone, lo cual se ve corroborado con los resultados obtenidos durante la Cumbre Presidencial de Ushuaia, la primera celebrada durante el año1998. Pues bien, si durante la misma los EP se han comprometido a dar inicio parcial al proceso de liberalización del comercio de servicios, los sectores ofrecidos no son relevantes en el comercio actual entre los PM. Por otra parte la fecha fijada en la Cumbre de Montevideo para el establecimiento del régimen automotriz común, lejos ha estado de respetarse, no llegándose sobre este tema, al igual que con el azúcar, a ningún tipo de acuerdo. (15)

 

Algunas consideraciones finales:

El proceso de integración tiene sus orígenes en los acuerdos suscritos por los presidentes de Argentina y Brasil durante la segunda mitad de la década anterior. Sin perjuicio de ello, el mismo cobra mayor impulso a partir de la firma del Tratado de Asunción, y ello debido en parte no solo al contexto internacional más propicio para el establecimiento de este tipo de acuerdos, sino también a la casi simultánea implementación por parte de cada uno de los PM de programas de reforma económica que se tradujeron en una mayor apertura y desregulación de sus economías.

Paradójicamente, una vez dados los primeros pasos, con los resultados que se describen al comienzo de esta sección, se observa que son esos mismos programas los que explican parcialmente el letargo actual del Mercosur. Mejor dicho, la distinta lectura que cada uno de los socios -al menos los mayores-, hacen respecto de cómo debe abordarse la economía globalizada, esto es, el modo en que cada uno de ellos pretende insertarse en la misma, los lleva a concebir y a utilizar los respectivos planes de reestructuración económica de manera diferente y con objetivos diversos, provocando en consecuencia asimetrías que luego se traducen en reclamos o en dificultades a la hora de negociar. Así, mientras Argentina considera a su plan de estabilización como un instrumento idóneo para lograr el crecimiento económico, en tanto otorga una señal a los inversores y productores más que suficiente para que estos actúen con confianza en este país, Brasil lo percibe como una herramienta indispensable pero no suficiente en su meta de diversificar sus mercados y productos de exportación y de lograr la elaboración de productos con mayor contenido de valor agregado y desarrollo tecnológico.

Es esta diferente perspectiva que cada socio conserva del escenario internacional la que lo conduce a realizar un aprovechamiento diferente de las libertades que las reglas de la OMC hoy permite, aunque con tiempo de descuento, para la aplicación de ciertas políticas consideradas de suma relevancia para países como los nuestros, que persiguen el desarrollo sustentable de sus economías.

Esta cuestión, que de por sí ya constituye un obstáculo a la consecución de un mercado único en la medida que le son extensibles las conclusiones que se formularan respecto del diferente uso que cada EP hace de sus respectivos planes de estabilización, nos lleva a otra cuestión de no menor trascendencia. Como hemos tenido oportunidad de ver, entre los principios generales de negociación aprobados en Belo Horizonte se encuentra el de la compatibilidad o congruencia de las negociaciones del ALCA con las reglas establecidas por la OMC. Este principio en tanto asegura el respeto de lo negociado en el ámbito multilateral constituye un reaseguro para nuestros países, pero en tanto se la interprete con el alcance que le otorga el profesor Roberto Bouzas la situación se torna un tanto más compleja.

De acuerdo con la tesis esbozada por este autor "para los Estados Unidos el principal atractivo de los acuerdos preferenciales (y en particular del ALCA) reside en la posibilidad de avanzar más allá de lo acordado en la OMC en materia de regulaciones domésticas y asuntos no-fronterizos (comercio de servicios, protección de los derechos de propiedad intelectual, tratamiento de la inversión, política de competencia, compras gubernamentales, y estándares laborales y ambientales)".

Ahora si se comparan los temas que a este país más le interesa negociar en el marco del proyecto hemisférico con los temas contenidos en la agenda pendiente del Mercosur lo que surge es una importante coincidencia. Si a todo lo dicho se le suma que "el ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales o subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estén cubiertos o excedan los derechos y obligaciones adquiridos en el ALCA, la conclusión que puede extraerse es que, además de rescatarse la trascendencia de haber logrado imponer el single undertaking, nos veremos obligados al menos a estar alerta, pues su presencia nos impone, si es que no quieren perderse los logros obtenidos en materia de metodología de negociación, asumir compromisos de mayor jerarquía.

Para los países que componen el Mercosur los mismos estarán identificados con la eliminación de las asimetrías señaladas y en consecuencia con la obligación de trabajar sin pausa por la consolidación de los actuales logros y profundización de la agenda pendiente en la conformación de un Mercado Común. En el caso de los restantes países se manifestará con la adopción de medidas que tiendan a perfeccionar y profundizar las actuales reformas en marcha. La actitud contraria podría conducirnos a desaprovechar una oportunidad histórica, hagamos en consecuencia del ALCA un incentivo para trabajar en este sentido.

 

María Manuela Móccero

Coordinadora

 

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1 Así lo han entendido y manifestado no solo los países que conforma el Mercosur sino también aquellos que integran la CARICOM. Declaración de Principios de Bridgetown. Mayo de 1997. Cumbre del Caribe 18º Reunión de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad del Caribe.

 2 No debe olvidarse que en la I Cumbre de las Américas (Miami diciembre de 1994) se había lanzado la propuesta de crear un área de libre comercio continental sobre la base de los esquemás subregionales existentes (Nafta, Mercosur, Pacto Andino, Mercado Común Centroamericano); y que fue recién el la Reunión de Ministros de Comercio de Bello Horizonte (16 de mayo de 1997) donde se reconoció esta coexistencia.

 3 El Mercosur ha contribuido también a hacer más fuerte la tendencia hacia el fortalecimiento de la integración comercial entre los países que integran el continente, en la medida que esta propiciando un acercamiento comercial más profundo con los distintos países que integran la Aladi. Así Mercosur mantiene actualmente negociaciones con México, con el Grupo Andino y con Perú en un esfuerzo por lograr la plurilateralizacion de las preferencias que hasta el momento estaban incluidas en acuerdos bilaterales, o la celebración de acuerdos de libre comercio según los casos.
En cuanto al análisis de la relación que mantiene con Chile, no solo debe hacerse tomando en consideración la participación que el Mercosur, le ha reconocido en los órganos y foros de discusión a este país en la Cumbre presidencial de Montevideo en diciembre de 1997 (lo que fue una respuesta al reclamo efectuado por este país, junto a Bolivia en la reunión de presidentes de junio en Asunción), sino también tomando en cuenta, los temas planteados en las reuniones de la Comisión Administradora del ACE 35, donde se ha tenido la oportunidad de discutir con este país la incidencia de la medida de restricción a las financiaciones aplicada por Brasil, lo que muestra el grado de interdependencia, aunque sea incipiente que el acuerdo genera. Además de ello el país transandino ha propuesto adelantar el plazo previsto en el acuerdo para el establecimiento de mecanismos de consultas sobre temas de interés reciproco y el establecimiento de un sistema como el arbitraje que permita una solución de las diferencias que ya se suscitan entre las partes.

 4 Estudiantes de la Maestría en relaciones Internacionales , IRI

 5 En ese sentido puede recordarse que la propuesta de Miami, tuvo como antecedente la Iniciativa para las Américas del Presidente George Bush, que poco había avanzado en su concreción.

 6 Asimismo debe considerarse que durante este año enorme cantidad de consultas se han planteado ante la CCM relativas a la inclusión indebida de productos en el régimen de adecuación .

 7 Durante la Cumbre Presidencial de diciembre de 1997 se puso fecha límite a la elaboración de un régimen común automotriz, plazo que no se ha respetado.

 8 Así en ella se estableció que: que las ya identificadas para su eliminación debían serlo antes del 30 de mayo de 1998. Asimismo el CT 8 deberá elevar un informe antes del 31 de marzo de 1998 de las RNA pendientes que requieran tratamiento prioritario.

 9 A esto debe sumarse la falta de armonización de la normativa relacionada a los controles aduaneros, su falta de internalizacion o su no puesta en vigencia por carecer de la infraestructura indispensable.

 10 Constituyen buenos ejemplos en este sentido la medida provisoria 1569 que restringe el plazo de financiación de las importaciones brasileñas, la radicación de nuevas inversiones de firmas automotrices en el sudeste de Brasil, lo que reavivo la polémica en torno a las medidas adoptadas por el gobierno de este país durante el año 96 para atraer inversiones en este sector, la exigencia de autorización previa del Departamento Nacional de Combustibles para permitir el ingreso de lubricantes no sintéticos argentinos.

 11 Asimismo de esta DEC debe destacarse que en ella se prevé que cuando un EP este realizando importaciones provenientes de extrazona, que afecten las exportaciones de otro EP por ser objeto de practicas de dumping si bien se prevé la realización de consultas, cuando un EP presente a otro una solicitud de aplicación de medidas antidum-ping a su favor la decisión ultima radica en el Estado importador y solo se lo obliga a exponer las razones de tal negativa.

 12 La presencia de asimetrías en esta materia genera efectos más que disvaliosos para el progreso de la integración, lo que claramente se percibe en el Mercosur en el sector azucarero y en el automotriz.

 13 El tema de las inversiones también se encuentra contemplado en las Decisiones 11/93 y 11/94, sin embargo no se encuentran internalizadas.

 14 Constituye un valioso antecedente de este Documento la Decisión 9/95 a través de la cual se crea el "Programa de Acción del Mercosur hasta el 2000"        
En este sentido es que el ALCA viene a desempeñar un rol bastante preponderante en tanto incentivo para que los EM se dediquen a trabajar en este sentido

 15 Si debe reconocerse que se ha previsto que comiencen las negociaciones para la creación de una política común para regular las compras gubernamentales de bienes y servicios, la que deberá finalizar en diciembre bajo la presidencia brasileña.