Al considerar la realización de un dossier sobre el Mercosur, se tuvieron en cuenta dos aspectos centrales, por un lado, su trascendencia en la realidad argentina - en particular - y en la perspectiva latinoamericana - en general ; por el otro, la necesidad de ahondar ciertos aspectos del análisis sobre el proceso de integración subregional.

Y los valiosos artículos que lo componen han cubierto, ha nuestro entender, dichas expectativas. Reflexionando sobre el proceso en sus ejes principales (Grandi/Schutt), sobre la problemática jurídico-institucional (Peña, Trombetta y Logar), sobre las incidencias de las diferentes estrategias nacionales en el proceso (Raimundi/Geneyro), sobre la participación de los sectores (Moavro, Acuña) o sobre la postergada agenda social-laboral (Corres, Pérez Vichich y Mármora/Cassarino).

Porque pocos dudan de su importancia en la realidad del Cono Sur, porque muchos plantean inquietudes a partir de hechos concretos - como las últimas medidas unilaterales de Brasil -, porque se generan interrogantes sobre la profundización del proceso, por lo complejo de instalar la cultura Mercosur en las respectivas sociedades. Por todo ello, creemos que profundizar el debate servirá para consolidar un proceso que se enfrenta a tantos desafíos como expectativas.

El claro análisis elaborado por Grandi/Schutt nos sitúa en los temas centrales que deberá resolver el Mercosur, condición para su éxito como bloque comercial emergente, sostienen, y nos lleva a referirnos a tres aspectos principales (enfocados desde distintas perspectivas por el resto de los autores), ellos son: los cuestionamientos al esquema jurídico-institucional, el intercambio comercial y sus múltiples lecturas, y los desafíos que el relacionamiento externo le provoca al Mercosur.

Cuando el debate era impostergable, hubo que esperar acontecimientos concretos y de gran impacto periodístico (pero previsibles de acontecer en un proceso de estas características y con las realidades de sus socios) -como las Medidas Provisorias de Brasil sobre incentivos a las inversiones automotrices y sobre financiamiento de importaciones -, para que los actuales "conductores" del Mercosur dieran lugar al mismo.

Pero ya habían surgido las desavenencias entre los discursos y los hechos. Por un lado, en la XI Reunión del Consejo Mercado Común se consideró que la actual estructura era capaz de dar respuesta a los desafíos que la consolidación de la Unión Aduanera impone1, y los altos funcionarios resaltaban las bondades del esquema institucional2; por el otro, observamos las complicaciones para arribar a un acuerdo (provisorio), ante el último conflicto originado por la M.P. 1569 del Brasil, que creó incertidumbre entre los países miembros y urgentes reuniones de ministros para evitar que la misma determinara serios efectos para el proceso. Aunque difícilmente se puedan soslayar las negativas repercusiones ante sus respectivas sociedades.

Por lo tanto, la discusión consiste en no cerrar los debates, sino ampliarlos a efectos de enriquecer un proceso tan complejo como la conformación de un Mercado Común, con el actual paso previo de consolidación de la Unión Aduanera.

Y se deliberará sobre como sustentar el esquema jurídico-institucional, si "a través de un proceso incremental" como plantea Félix Peña ya que considera "que no es necesario que todas las respuestas a las cuestiones institucionales y jurídicas sean formuladas de inmediato". O con la prioridad de crear un Tribunal Supranacional de Justicia "que opere como instrumento de garantía de legalidad y de interpretación uniforme del derecho originario y derivado del Mercosur", como considera Logar, con la importancia que tiene la seguridad jurídica que demuestre el esquema para quienes están involucrados en el mismo.

Lo cierto es que este cuestionamiento resulta impostergable, cuando opinemos como Trombetta "que no se haya recurrido al Protocolo de Brasilia, marca más bien su éxito antes que su fracaso" ya que "recurrir a la solución jurisdiccional hubiera implicado reconocer el cierre de otros caminos de resolución y, en esa instancia, tener un triunfador y un perdedor en un juego de suma cero". O como Grandi/Schutt cuando remarcan que "esta politización de los conflictos, resultantes de la orfandad en los instrumentos de control de legalidad, impulsa crecientemente la reflexión... sobre la conveniencia de plantear ya mismo instancias comunes permanentes de gestión de los conflictos".

Y no debe considerarse neutro este debate, ya que su repercusión sobre el esquema que tendrá el proceso será importante porque: definirá a que y quienes responderá el mismo, si a intereses comunes - de acuerdo a las obligaciones generadas por el mismo - o principalmente a las realidades nacionales en el marco de sus propias estrategias de desarrollo; y quienes serán las verdaderas conducciones, los actuales órganos intergubernamentales, los actores reales, burocracias u organismos comunitarios eficientes.

Y aquí otro eje trascendente dentro de la temática, la participación de los actores sociales. Que será posible en la medida en que la concentración del esquema de toma de decisiones de paso a la intervención de los verdaderos artífices del proceso. Y si bien el Foro Consultivo Económico Social, como explica Moavro, podría llegar a cumplir parcialmente dicha labor, se lo ha relativizado en sus funciones, lo cual demuestra que la decisión política de concretar dicha participación es aún escasa.

Pese a las consideraciones surgidas del Documento Mercosur 2.0003, en el artículo referido al tema, se manifiesta claramente que el Grupo Mercado Común se negó a aceptar una norma que estableciera la obligatoriedad de la consulta al Foro, por lo cual la misma es facultativa y no preceptiva (función que si se le otorga al Comité Económico Social de la U.E.), lo que confirma la falta de voluntad política para que los enunciados se concreten.

Un comentario final, generalmente ante estos planteos la primer respuesta de "los conductores" es, evitar la burocracia4, y como queda demostrado, más allá de la diferencia de criterios, nadie tiene como objetivo establecer "pesadas burocracias", sino instituciones eficientes que den respuestas en tiempo y forma adecuada a las necesidades que la profundización del proceso plantea5.

Aquí surge otro aspecto trascendente, del que -por ser el más difundido - haremos algunas reseñas, pero consideramos de esencial importancia para establecer los resultados que el Mercosur irá otorgando a sus miembros.

Sin duda, los mayores éxitos del Mercosur surgen de las cifras de intercambio comercial, pero el debate de fondo dentro de la temática surge en la necesidad de que el mismo responda a disciplinas colectivas, evitando medidas unilaterales, eliminando asimetrías artificiales, ha fin de otorgarle previsibilidad al mercado, como surge de las innumerables barreras no arancelarias existentes (300 según observan Grandi/Schutt, de las cuales sólo el 10% habían sido suprimidas hasta mediados de 1996), o de las consultas recogidas por la Comisión de Comercio.

Según la evaluación realizada sobre las consultas, entre el inicio de la C.C.M. y abril de 19966, las mismas fueron 150, con algunas características como:

- correspondían a Argentina en forma individual el 65%

- el 57% eran dirigidas a Brasil

- casi el 50% estaban relacionadas directamente con productos agropecuarios o con alimentos y bebidas

- respondían, principalmente (83%), a cuatro grupos temáticos:

- "En razón de subsistir los inconvenientes que las generaron, de todas las presentaciones efectuadas por los cuatro Estados Parte están aún pendientes de solución el 50%".

Darle respuesta a estas consideraciones consiste en establecer condiciones de igualdad, desde el punto de partida, a las empresas e inversores que confían en el proyecto común7.

Otro debate, más profundo, radica en la necesidad de establecer una política industrial en el Mercosur, y esto es planteado con claridad en un reciente artículo de Marta Bekerman/Pablo Sirlin8, cuyo desarrollo principal persigue determinar "hasta que punto la Argentina está desarrollando todas las posibilidades potenciales que le abre el Mercosur para dinamizar su aparato productivo y desarrollar nuevas ventajas compe-titivas....Dicho desarrollo se está viendo limitado por tres grandes aspectos que tienen lugar simultáneamente...:la falta de una estrategias industrial en la Argentina, la existencia de un activismo mayor en esta materia, en Brasil, y consecuentemente, la ausencia de coordinación de políticas industriales entre los principales socios del Mercosur....Estos aspectos están contribuyendo a definir un patrón de especialización de la economía argentina en su comercio con Brasil y con el resto del mundo, que abre interrogantes sobre sus posibilidades de alcanzar una reinserción internacional dinámica".

Y esta temática es abordada por Raimundi/Geneyro cuando se plantea: «de mantenerse esta diferencia sustancial, la relación bilateral argentino-brasileña evolucionará desde la inter-dependencia hacia la dependencia dentro del propio bloque regional. Por la simple razón, que al mantenerse las asimetrías estratégicas planteadas, coexistirán un sujeto activo con otro pasivo, así se irá construyendo un Brasil productor de bienes manufacturados de última generación y demandante de energía y materias primas argentinas».

Pero también surge desde el sector empresario9, aún cuando este en particular ha sido excepcionalmente objeto de un régimen especial dentro de la política económica implementada en la Argentina por el actual gobierno. Haciendo entre otras consideraciones:

Entonces debemos preguntarnos, para qué/quién esta pensado este proceso de integración regional. Consideramos que para el desarrollo común de la región y de sus sectores (por otra parte estos han sido los postulados desde el Tratado de Asunción), pero esto no surge espontáneamente sino que debe ser fruto de las decisiones y pautas realmente establecidas en dicho marco, de lo contrario repetiremos dogmas imperantes en la región, cuyas "tendencias económicas indeseables"10 se observan con escasas ideas - o voluntad política - para resolverlas.

Y esta necesidad queda expresamente de manifiesto en los artículos que plantean la temática social/laboral en el Mercosur (Corres - Pérez Vichich y Mármora/Cassarino, respectivamente), como, así también, la falta de respuesta (y previsión) a una temática de real peso si definitivamente el proceso se orienta al Mercado Común.

Por ello, el intercambio regional - como primera lectura del Mercosur -deberá responder a reglas de juego claras y a un mercado libre de la mayor cantidad de restricciones y asimetrías, y con amplios sectores beneficiados.

Y este último concepto debe remarcarse si quiere generarse un proceso con bases sólidas, ya que la efectiva participación de los sectores, se esta con estrategias de mínima (a través de la información sobre aquello que lo "afecta") o de máxima (con acciones concretas para enfrenar el nuevo espacio), será la que en forma definitiva marque el éxito o fracaso del Mercosur en el mediano y largo plazo.

Hoy la Unión Europea lo sigue considerando una prioridad, cuando la Comisión expresa11:

"En primer lugar; el contexto interno de la Unión ha cambiado. El debate en torno a la ratificación del Tratado de la Unión Europea ha puesto de manifiesto la existencia de una corriente de escepticismo respecto de la construcción europea. Nuestra Europa padece un déficit de comprensión e intangibilidad. Este fenómeno existe también a escala nacional; los ciudadanos ya no perciben bien el impacto de las políticas que se llevan a cabo en su nombre; el fenómeno se ve ampliado al nivel europeo por la mayor distancia entre el ciudadano y el centro de decisión.

El primer reto de la futura conferencia intergubernamental es, a partir de ahora, bien claro: asociar a los ciudadanos a la construcción de Europa. La aparición de un debate abierto y contradictorio sobre Europa constituye, en realidad, una gran oportunidad: Europa se construye a partir de ahora a cara descubierta.".

Junto a estas premisas, que deberían trasladarse al Mercosur, la temática que exigirá respuestas para su consolidación, es su relacionamiento externo.

El Mercosur ha crecido a nivel internacional tan rápidamente como su intercambio intraregional, y esto se observa a partir de la cifras de inversión extranjera recibidas o de los proyectos empresariales iniciados en pos de la trascendencia económica del bloque; o de los acuerdos comerciales iniciados con otras regiones o países, sobre lo que haremos una breve referencia.

En este marco debemos resaltar la importancia, del Acuerdo Interregional de Cooperación firmado con la Unión Europea, que define "la voluntad política para establecer como objetivo final, una asociación interregional de carácter político y económico"; de los Acuerdos de Cooperación Económica en el marco de ALADI, firmados con Chile y Bolivia, bajo la fórmula 4+1 para crear Zonas de Libre Comercio (con sus procesos de desgravación arancelaria ya en marcha); de las negociaciones con el resto de los países miembros de ALADI que - dado la multiplicidad de acuerdos vigentes - remarca otro aspecto importante de la vinculación externa del Mercosur.

También debe destacarse que, el crecimiento del proceso deberá darse dentro de las reglas de la Organización Mundial del Comercio12; o la postura común implementada en el marco de las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), enfrentando la posición de los EE.UU..

La enumeración demuestra la trascendencia del Mercosur, pero abre interrogantes sobre qué Mercosur negociará estos acuerdos o compromisos, ya que el actual - como hemos resaltado y lo hacen los respectivos artículos partes del dossier -, debe cumplir diversas exigencias - hacia adentro - para su consolidación.

Opiniones, como la de Jorge Lucángelli13 demuestran dicha preocupación: "El interrogante que se plantea a la luz de este proceso desigual del proceso de integración del Mercosur desde Ouro Preto, es si antes de continuar acordando zonas de libre comercio con otros países o bloques no sería más conveniente profundizar el proceso de integración del Mercosur, perfeccionando los mecanismos destinados a alcanzar el mercado único....No hay respuesta contundente. Si bien el relacionamiento externo refuerza el compromiso de integración entre los socios, una cuestión que aparece fuera de toda discusión es el efecto que puede tener sobre la unión aduanera la proliferación de áreas de libre comercio con otros países o acuerdos regionales. En la medida en que se avance en el otorgamiento de reducciones arancelarias a terceros países, las preferencias entre los socios de la Unión Aduanera irán perdiendo - progresivamente - importancia relativa....Mercosur debe diseñar mecanismos que permitan mantener ciertas preferencias entre los socios como forma de preservar su identidad de unión aduanera".

Y en la propia Unión Europea se dan posturas firmes sobre la incorporación de nuevos miembros, o sobre la existencia de regímenes excepcionales para miembros de la misma, al expresar14: "Las Comunidades constituyen una forma de organización necesariamente inacabada y, por lo tanto, transitoria. Fueron creadas con el fin de contribuir a la unificación europea. El abandono de este propósito supondría no sólo el estancamiento del acervo comunitario en el nivel conseguido hasta este momento, sino un proceso más o menos rápido de desintegración.... La perspectiva de la ampliación podría llevar a la adopción en los más diversos ámbitos de disposiciones excepcionales a favor de uno u otro de los candidatos. Convendría que la frase del vicepresidente Bangemann: "La Comunidad hay que tomarla o dejarla", corresponda a una convicción tanto por parte de los Estados miembros como de los que solicitan su adhesión".

No obstante las diferencias de posicionamiento entre estos bloques, debe tenerse en claro que el Mercosur será trascendente en la medida que signifique la consolidación, en el escenario internacional, de un espacio atractivo a los intereses políticos y económicos, y a su vez, un sólido interlocutor en el marco de la "globalización".

Para lo cual deberá estar en claro qué Mercosur será el actor en dicho contexto y esto sólo se logrará cuando el proceso de integración haya superado algunos interrogantes, como los planteados en el presente dossier.

Por ello, es que consideramos que, a través de la profundización del debate y la plena participación de los diversos actores sociales, se logrará conformar el Mercosur adecuado para ser un interlocutor válido en este complejo escenario.