En el presente trabajo trataremos de visualizar la legislación de los países que conforman el MERCOSUR por la incidencia en la aplicación práctica que tendrá en el futuro sobre nuestra legislación Provincial y Nacional de residuos especiales o peligrosos como así también los tratados y documentos suscritos entre los Estados Parte. Así creemos que debemos tener especialmente en cuenta la formalización del Mercosur (Mercado Común del Sur), Tratado firmado por nuestra Nación con fines de acercamiento político y económico, y que fue concebido para lograr la integración entre: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Dicho Tratado fue concretizado a través de la firma del Tratado de Asunción, con fecha 26 de marzo de 1991, donde se establece un tiempo determinado para su puesta en marcha definitiva si dentro del mismo se llegan a cumplir los objetivos en él instituidos, siendo de especial importancia la armonización de las normas que poseen cada una de las partes signatarias del Tratado, esencialmente por las consecuencias económicas que derivarán de la circunstancia de que algunos países posean legislaciones mas permisivas que otros.

A partir de la firma del Tratado de Asunción, sucesivos Protocolos complementarios fueron definiendo la forma en que iban a ir siendo cumplidos los objetivos del MERCOSUR, aclarándose y definiéndose el régimen de solución de controversias, plan de trabajos para lograr la constitución definitiva del Mercado Común de América del Sur, y finalmente aprobarse la estructura definitiva de funcionamiento del régimen regional.

Respecto a los países que componen el MERCOSUR no existe ninguna disposición en común sobre residuos especiales, aunque en el proyecto de ¨PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO DE ASUNCIÓN EN EL ASPECTO AMBIENTAL¨, (documento aún no aprobado y en estudio por las partes debido a que la delegación uruguaya no se hizo presente en la reunión realizada en Asunción, Paraguay en mayo del presente año) son tenidos en cuenta en su CAPITULO XX, De la Generación, Tratamiento, Almacenamiento Transporte y Disposición Final de Residuos Peligrosos, tomándose como base al Convenio de Basilea para la instrumentación específica de la temática en cada territorio particular, estableciéndose también la obligatoriedad del cruce de información en toda esta temática; pero a pesar de esto anteriormente, y en vísperas a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo que se realizó en Río de Janeiro en junio de 1992 denominada "Cumbre de la Tierra", los presidentes de los países del Cono Sur (entre los que se encontraban los presidentes de los países que componen el MERCOSUR), reunidos en Canela, Río Grande do Sul, Brasil, entre los días 20 a 21 de febrero de 1992, y con el propósito de analizar los temas a tratar en la próxima Conferencia, adoptaron una Declaración conjunta de la que no estuvo ausente el tema de Residuos Tóxicos o Peligrosos (entre los que se encuentran incluidos los especiales). En dicha reunión se señaló que como consecuencia de la entrada en vigor del "Convenio de Basilea sobre Transporte Transfronterizo de Residuos Peligrosos", y de la circunstancia de que su primera conferencia entre las partes signatarias del mismo a fin de lograr su implementación se realizaría en Piriápolis, Uruguay de la que luego haremos mención, estos hechos para los países de América del Sur resultaban sumamente auspiciosos para el logro de los objetivos contenidos en el tratado; pero al mismo tiempo se entendió que estos hechos formales solamente no bastaban para el cumplimiento efectivo de sus cláusulas, por lo que debían ser complementados por el establecimiento de mecanismos efectivos de verificación de su cumplimiento, entrenamiento del personal y la disponibilidad de medios de control.

También se remarcó en la reunión de Canela, que el cumplimiento del régimen de responsabilidad instituido en el Convenio de Basilea resultaba fundamental para asegurar su eficacia, debiendo ser complementada su aplicación con la "Convención sobre Polución Marina por Arrojar Residuos u otras Materias", que prohibe totalmente arrojar residuos peligrosos, tóxicos o radioactivos a los océanos; convenio que había sido suscrito en Londres el 29 de diciembre de 1972.

Además para terminar este punto sobre la Declaración que surgiera de esta reunión realizada en Brasil, queremos resaltar que se dejaron asentados como principios a tenerse en cuenta al tiempo de dictarse en cada país su propia normativa sobre residuos peligrosos, los mismos que estaban establecidos en la Convención de Basilea, los que no son otros que el cumplimiento por los países envueltos en la exportación de residuos peligrosos de una adecuada gestión de los desechos, de una actitud de reducción y generación ambientalmente saludable de los mismos, minimización en la generación de su contenido tóxico, su depósito seguro y eliminación ambientalmente saludable, como también la obligación de tratamiento en lugares próximos a los de su generación. Pero esta Declaración de Canela, es un instrumento legal internacional que no tiene otro efecto que el de una simple manifestación de voluntades, sin ninguna obligatoriedad de cumplimiento, por lo que no podemos tomarla como de aplicación forzosa en los países que formaron parte de dicha reunión, siendo la única normativa común entre los países del MERCOSUR el Convenio de Basilea por haberlo suscrito en particular cada uno de los países que lo componen y como consecuencia ser parte del mismo cada uno de ellos.

Después de lo expuesto cabe aclarar que a pesar de que dicho Instrumento Internacional (Convenio de Basilea), tiene como fin reglamentar y reducir la transferencia de desechos peligrosos poniendo término a su transporte no controlado en países en vía de desarrollo, pero no en forma absoluta ya que cuenta con excepciones que pueden ser utilizadas fácilmente para burlar sus principios generales, el traslado de su cumplimiento por cada Estado particular, al menos en el caso de los cuatro países que componen el MERCOSUR, dependía de su posterior ratificación por una norma nacional propia de cada Estado; así Argentina, ratificó el Convenio de Basilea por Ley 23.922 de 1.991 y lo tomó como modelo para el dictado de su normativa interna. Debido a lo antes dicho es que esperamos sea aprobado en breve el proyecto de ¨PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO DE ASUNCIÓN EN EL ASPECTO AMBIENTAL¨ a los fines de que los principios fundamentales instituidos en el Convenio de referencia sea de carácter obligatorio para las partes.

De esta forma, siguiendo además las recomendaciones de la reunión antes aludida, que con motivo de la aplicación práctica del Convenio se realizó en Piriápolis, República del Uruguay; de la cual surgieron algunas objeciones lógicas o llamados de atención por la peligrosidad que podía resultar del uso de las excepciones que posee el Tratado, especialmente teniendo en cuenta la experiencia internacional en la materia, en Argentina fueron salvadas las cláusulas demasiado maleables o dúctiles del Convenio al redactarse la Ley 24.051 y principalmente fueron reforzadas por las nuevas mandas de Constitución Nacional reformada (1994), en la cual se estableció una cláusula prohibiéndose en forma terminante la importación o introducción por cualquier medio de residuos actual o potencialmente peligrosos y radioactivos al territorio nacional. Pero estas criticas al Convenio de Basilea por su blandura, no solo fueron planteadas en la reunión de Piriápolis, sino que anteriormente ya habían sido desarrolladas por los países Africanos en masa, debido a que por razones de experiencia práctica históricamente comprobadas, apoyaban una posición más extrema o radical por la cual se instituyera una rígida prohibición de exportaciones de residuos peligrosos hacia países en vías de desarrollo por parte de los países industrializados, debido a lo cual aprobaron un texto diferente con el nombre de Convención de Bamako, suscrita el 31 de enero de 1991.

Y esto es así gracias a que la Convención de Basilea establece que el envío de residuos peligrosos podrá ser autorizado en los siguientes casos: a) cuando el país productor de los mismos no pueda tratarlos adecuadamente ni eliminarlos y siempre que sea asegurado un tratamiento adecuado y eficiente en el país exportador bajo un régimen estricto de control; b) cuando los residuos sean solicitados como materias primas para otros procesos productivos por el país importador, debiendo el país exportador abstenerse de enviarlos cuando tenga suficiente evidencia para considerar que los desechos no serán adecuadamente tratados, ya que les cabe co-responsabilidad por las consecuencias que pudiere ocasionar su no tratamiento o tratamiento deficiente; c) además existe la posibilidad de exportación e importación de dichos desechos cuando existan tratados o acuerdos bilaterales, multilaterales o regionales por los cuales se permita el envío de desechos a países signatarios o no del Convenio, siendo suficiente cuando estos acuerdos sean entre Estados partes del Tratado que dichos acuerdos sean compatibles con la Convención. A diferencia de Basilea, la Convención de Bamako es más estricta en cuanto a la importación de dichos desechos, ya que los supuestos de excepción de Basilea no son contemplados, existiendo una prohibición absoluta respecto a su introducción no respecto a cada país en particular sino a todo el territorio Africano, hecho que es considerado como un crimen, en este caso sí en cada país en particular. A pesar de esto la transferencia de residuos peligrosos entre los países signatarios del Convenio y miembros de la Organización para la Unidad Africana (OUA), es permitida bajo el consentimiento de los países que realizan tal transferencia. Además, como estos países no habían firmado la "Convención sobre Polución Marina por Arrojar Residuos u otras Materias", que prohibe totalmente arrojar residuos peligrosos, tóxicos o radioactivos a los océanos, suscrita en Londres el 29 de diciembre de 1972, también en el Convenio de Bamako se prohibe la descarga de dichos desechos al mar, ya sea a mares territoriales, aguas internacionales, zona económica exclusiva y a la plataforma continental.

Como expusimos en la última parte del párrafo anterior la Convención de Bamako es mucho más exigente que la de Basilea ya que en ningún caso un país Africano que hubiere firmado la Convención podrá importar bajo ningún supuesto residuos peligrosos provenientes de países que no conformen la OUA, pudiendo hacerlo un país miembro de Basilea siempre que se de alguno de los supuestos enunciados en la primer parte del párrafo anterior, o sea que bajo la suscripción de acuerdos bilaterales, multilaterales y regionales por los Estados Partes es permitida la derogación de algunas de sus cláusulas.

La Comunidad Económica Europea (CEE), sobre este tema posee interesantes disposiciones especiales aprobadas por Directivas del Consejo anteriores a la firma del Convenio de Basilea, por las cuales se prohibe dentro de la comunidad la transferencia de residuos peligrosos entre sus Estados Parte, solo permitiendo en algunos supuestos y bajo estrictos controles la importación de los desechos reciclados o que son transferidos como insumos de otros procesos productivos en el interior de la Comunidad; rigiendo estas disposiciones dentro de la misma a pesar de haberse suscrito recién en noviembre de 1993 por la Comisión sobre residuos del Consejo y luego ratificada por los once Estados miembros que la componen, el Convenio de Basilea, debido a que Francia era el único país que había adherido al mismo con anterioridad a esa fecha.

Volviendo al tema que nos ocupa, nos resulta sumamente interesante el sistema adoptado por los países de la OUA y la CEE, y es por ello que los hemos citado, y aunque en el caso del Convenio de Bamako sólo estrictas cláusulas obran en su letra, ya que se han hecho públicos hechos en los cuales se han violado sus cláusulas en cuanto a la importación de desechos de este tipo provenientes de países desarrollados que obviamente no pertenecen a la OUA; en lo que hace especialmente a la transferencia de residuos entre los países Africanos signatarios del Convenio, nos resulta sumamente práctica y adecuada en este punto su aplicación entre los países que componen el Mercosur, debido a que además podemos citar refrendando nuestra opinión el hecho de que en el seno de la CEE existen también disposiciones de este tipo, de las cuales hiciéramos mención en el párrafo anterior. Lejos de poseer el Mercado Común del Sur disposiciones similares, con fecha 17 y 18 de noviembre de 1994 se realizó en Montevideo la "V Reunión Especializada de Medio Ambiente del Mercosur" en la cual fue presentado un proyecto de recomendación por Argentina, Paraguay y Uruguay, en la que se solicita su aprobación por medio de una resolución conjunta de los cuatro Estados miembros, donde se recomienda que respecto a los materiales considerados residuos peligrosos según Protocolo de Basilea, continúen rigiendo las normas de exportación que sobre el particular se encontrara aplicando cada Estado Parte; mientras que en el mismo sentido Brasil por su parte presentó otro Proyecto de recomendación más amplio sobre Directrices de Política Ambiental, en el cual también es solicitada su aprobación por Resolución de los Estados, además de la adopción del principio por el cual sean válidas las reglamentaciones legales de cada Estado Parte para asegurar el cumplimiento de las medidas destinadas a la protección de la vida y de la salud de las personas, los animales y vegetales, mientras no se finalicen los procedimientos de armonización de la legislación ambiental en el marco del MERCOSUR.

Por todo lo antes expuesto es que creemos necesario hacer una somera reseña de la legislación actualmente vigente en los países que forman parte del MERCOSUR:

Así en Brasil los residuos considerados como peligrosos que en nuestra legislación nacional Argentina se encuentran regulados en un solo cuerpo normativo, al igual que la Provincia de Buenos Aires, Brasil posee legislaciones específicas para distintas clases de los mismos pero con mayor grado de especificidad en algunos casos, por lo que por ejemplo los efluentes gaseosos tienen una normativa separada no encontrándose incluidos en la normas sobre residuos peligrosos, y a su vez los establecimientos que industrializan hidrocarburos tienen para sus efluentes gaseosos una norma específica, etc. Por otra parte Brasil mantiene aún vigentes normas más antigua que el Convenio de Basilea, pudiendo mencionarse entre la legislación vigente anterior y posterior al Convenio mencionado y solo a nivel federal a las siguientes (legislación detectada hasta fines del año 1996):

En cuanto al transporte, Brasil también sigue el sistema de manifiesto, para lograr el control mediante la documentación en un instrumento de todos los movimientos que sufre el desecho desde que sale del establecimiento generador hasta llegar a su disposición final, solo que la instrumentación del mismo es diferente y según nuestro punto de vista resulta más práctico que el estatuido en la legislación Nacional ya que el manifiesto, es un documento troquelado, dividido en tantas partes como sujetos intervinientes haya en el proceso hasta llegar a su disposición final, lo que permite mayor practicidad y menor cantidad de documentos (papeles) a ser confeccionados y acumulados, sistema que fue tomado en Argentina por el decreto 806/97 reglamentario de la Ley 11720 de residuos especiales en la Provincia de Buenos Aires.

De todo lo antes reseñado surge que Brasil posee suficiente normativa sobre gestión integral de residuos especiales, incluyendo su disposición final, almacenamiento, transporte, tratamiento, monitoreo y control sobre su generación; las que no se diferencian substancialmente de lo normado en la Ley Nacional Argentina 24.051, pero a pesar de esta circunstancia debemos recalcar que las disposiciones de estos cuerpos legales en su conjunto no son tan completas ni estrictas como las que se encuentran en la Legislación Nacional Argentina ni Provincial, ya que por ejemplo, la provincia de Buenos Aires cuenta con una legislación de avanzada (Ley 11720 y Decreto 806/97) que ha superado los errores que contenía la Ley Nacional 24.051 y que en algunos aspectos la tornaba inaplicable, situación que solo mencionamos ya que el análisis de dicha normativa no es el objeto del presente trabajo.

Paraguay por su parte establece en el artículo octavo de la Constitución Nacional del 21 de junio de 1992, la prohibición de la introducción de residuos tóxicos, puediéndose por Ley extender la prohibición a otros elementos peligrosos; y complementando esta disposición constitucional y como consecuencia de haber suscrito Basilea desde esa fecha se fueron dictando las siguientes leyes hasta fines del año 1996, que se complementan con lo normado en la constitución y son las siguientes:

· Ley Nacional 42/90 del 18 de setiembre de 1990, que prohibe la importación de productos calificados como residuos o desechos industriales peligrosos, o basuras tóxicas, estableciendo que el poder ejecutivo será quien establecerá un listado taxativo de los residuos, desechos y basuras tóxicas, no resultando la falta del dictado de dicho listado óbice para la aplicación de la disposición antes referida siempre que se demuestre ante la autoridad competente que dichos productos son de la clase de los calificados en esta ley, estableciendo además penas por el incumplimiento de las disposiciones de la Ley;

· La Ley Nacional 60/90 del 26 de marzo de 1991, establece la obligatoriedad de efectuar Estudio de Impacto Ambiental a las Plantas de tratamiento de residuos, no debiendo afectar su localización las condiciones de vida aledañas;

· Ley 836 de 15 de diciembre de 1990, establece normas para el control de plaguicidas, sustancias peligrosas y de saneamiento ambiental;

Uruguay también posee numerosa normativa sobre sustancias y residuos tóxicos, (especialmente sobre plaguicidas y transporte de dichas sustancias en general) al igual que sobre efluentes gaseosos; pero en el Decreto 252 del 30 de mayo de 1989 establece una definición muy amplia de residuo peligroso al igual Paraguay, pero tomando una parte de la definición del Convenio de Basilea, ya que entiende por desecho peligroso: "aquellos desechos cualquiera sea su origen, que por sus características físicas, químicas, biológicas o radioactivas, constituyan un riesgo para la salud humana o el medio ambiente", no debiendo ser introducido en territorio nacional ningún tipo de residuo peligroso anteriormente definido, y al mismo tiempo pudiendo el Poder Ejecutivo autorizar en casos determinados, permitir la introducción o tránsito de desechos destinados a operaciones de recuperación, reciclado, o reutilización de recursos dentro de condiciones adecuadas que aseguren la protección de la salud humana o del medio ambiente, salvo en el caso de residuos radioactivos cuya introducción se encuentra prohibida terminantemente (Ley 16.300 de 1990). Posteriormente a la aprobación de este Decreto se dictó la Ley 16.221, promulgada el 22 de octubre de 1991, la que habiendo entrado en vigor el 5 de mayo de 1992, ratifica el Convenio de Basilea como Ley interna de dicho país y por lo tanto de aplicación en todo su ámbito territorial, y luego por Ley 16.320/92 es regulado el transporte de Residuos y Sustancias Peligrosas como así también su disposición final .

Como lo hemos venido señalando anteriormente los cuatro países que componen el MERCOSUR cuentan con legislaciones que prohiben terminantemente o con excepciones, la importación de Residuos Peligrosos pero nada dicen sobre la exportación de los mismos, salvo lo estatuido en Basilea (las partes del Convenio, están obligadas a prohibir la exportación de los residuos a las partes que hubieren prohibido la importación de los mismos, siempre que hubiere mediado comunicación de dicha prohibición, conforme a las formalidades previstas en el en el mismo). Quedando comprendidos en la prohibición para Argentina también los productos procedentes de reciclado o recuperación material de residuos que no estén acompañados por un certificado de inocuidad sanitaria y/o ambiental, según el caso, expedido previo al embarque por autoridad competente del país de origen (Decreto 831/93). Pero a pesar de esto, no se sabe hasta dónde es viable el supuesto de excepción anteriormente expuesto, ya que según la definición de Residuos Peligrosos contenida en la Ley Nacional 24051 estos productos también son residuos peligrosos, por lo cual y como consecuencia de lo estatuido en la última parte del Artículo 41 de la Constitución Nacional reformada en 1994 y publicada ordenada en Boletín Oficial el 10 de enero de 1995, que además de ser una norma de máxima jerarquía, al ser posterior al Decreto 831/93 derogaría las disposiciones que se le opongan, quedando terminante prohibido el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos. Debido a esto creemos que hasta tanto no sea planteado un caso judicial y la Corte Suprema de Justicia de la Nación resuelva al respecto o bien se modifique por el Congreso de La Nación la definición de residuos peligrosos de la ley 24051, excluyéndose de la misma a los insumos, nos resulta dudosa la posibilidad de que los mismos puedan ingresar al país aún con el certificado de inocuidad que exige el Decreto 831/93.

Para terminar con el panorama actualmente existente en el MERCOSUR que como lo dijimos al comienzo del presente trabajo, condiciona la normativa nacional y provincial sobre el tema hacemos mención al ACUERDO SOBRE TRANSPORTE DE MERCANCÍAS PELIGROSAS EN EL MERCOSUR (GMC/DEC Nº 2/94), por el cual se reglamenta el transporte de mercancías peligrosas incluyéndose a los residuos de este tipo, lo que debe realizarse al amparo de normas que garanticen la seguridad de las personas, sus bienes y el medio ambiente, y constituye un marco jurídico común para la distribución en la Región de mercancías consideradas peligrosas, por cualquier modalidad de transporte utilizado. En su articulado, al incluirse entre las mercancías peligrosas a los residuos de ese tipo, se realiza la aclaración de que además de estas disposiciones, les serán aplicadas las normas específicas establecidas por los organismos competentes de cada uno de los Estados Partes. Además se establece que cada Estado Parte se reserva el Derecho de prohibir la entrada a su territorio de cualquier mercancía peligrosa previa comunicación a los demás Estados Partes, siendo las certificaciones e informes expedidos por cada Estado aceptados por el resto cuando fueran exigidos en el contexto de este Acuerdo.

Posteriormente y complementando la Decisión del Consejo del Mercado Común 2/94 comentada anteriormente, se suscribe un documento complementario con una decisión del Consejo CM/DEC. 14/94 por la cual se permite la actualización de los Anexos que son parte integrantes del Acuerdo suscrito por Decisión 2/94, por Comisiones compuestas por especialistas de los Estados Partes, los que deben ser revisados en lapsos no mayores a dos años.

Después de haberse expuesto escuetamente como está legislada la materia objeto de este trabajo a nivel internacional con respecto a los países que nos interesan porque de alguna forma debemos conjugar nuestra normativa con la de los mismos por razones de índole esencialmente comercial, podemos decir que la legislación existente tanto en Nación, como en las Provincias Argentinas que legislaron sobre esta temática (las que en algunos casos en muchos aspectos son superadoras de la norma nacional), son suficientemente completas y comparables con las existentes en los países desarrollados, por lo que pensamos que en algunos aspectos, los países que componen el MERCOSUR deben necesariamente contar con una legislación interna similar, lo que solo se logrará si son suscritos por los Estados partes los instrumentos jurídicos necesarios para lograr su concreción práctica a través del establecimiento de la obligatoriedad de sus mandas. Motivo este, por el cual cuanto más específicas son las disposiciones contenidas en los Protocolos o documentos, resulta más difícil la suscripción de los mismos, como ocurrió en mayo del presente año con el ¨PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO DE ASUNCIÓN EN EL ASPECTO AMBIENTAL¨ , el que esperamos sea suscrito en breve a los fines de que como lo expresáramos en la primera parte del presente trabajo: los principios, derechos y obligaciones fundamentales instituidos en el Convenio de referencia sean de carácter obligatorio para las partes, quienes necesariamente deberán adoptarlos y volcarlos en su legislación interna.