Seguridad y Defensa Regional al fin del siglo XX
Pedro
Villagra Delgado*
*
Miembro Permanente del Servicio Exterior de la Nación.
Consideraciones generales:
La década
que concluye con el fin del milenio se inició con un optimismo desbordante, con
características iluministas y wilsonianas, basado en que el fin de la guerra
fría creaba las condiciones para poner fin a conflictos y tensiones de décadas
o siglos entre Estados o pueblos. El fin de la confrontación este-oeste, con el
triunfo de la concepción democrática occidental, era visto como una panacea
superadora de todas las demás diferencias. La caída del muro de Berlín era el
heraldo que anunciaba una era de acercamiento, amistad y concordia en todo el
globo.
Ese
optimismo globalizador -que la realidad se ha encargado de moderar- hizo que a
principios de la década de 1990 se atribuyese también al fin de la guerra fría
la creación de condiciones para un mejor relacionamiento entre los países de
nuestro continente. Esa visión ignoraba que el acercamiento entre los países
latinoamericanos había comenzado en la primera mitad de la década de 1980, en
medio de la intensificación de la guerra fría y anticipándola en varios años.
El clima
propicio para ese cambio no se vinculaba directamente a la guerra fría, sino
más bien al retorno al poder de gobiernos democráticamente elegidos, con sus
consecuencias de vigencia del estado de derecho, transparencia, respeto a los
derechos humanos, ejercicio de libertades, etc. Esto, que en América Latina
comenzó a hacerse realidad a mediados de los 80, se convertiría luego en el
emblema del fin de la guerra fría en Europa oriental. En ese sentido podría
decirse que América Latina preanunció el fin de la guerra fría con su
recuperación democrática.
Fue
durante los tensos años finales de la guerra fría y no a su fin que tuvieron
lugar los primeros ejercicios para construir nuevas relaciones cooperativas
entre los principales países latinoamericanos.
Un claro
ejemplo de ello fue la creación del Grupo de Contadora, por parte de cuatro
Estados democráticos latinoamericanos. Su objeto era procurar resolver la
crisis de América Central desde una óptica regional, democrática y pluralista,
sustrayéndola de la lógica del enfrentamiento este-oeste que planteaban tanto
los EEUU, por una lado, como Cuba y la URSS por el otro.
A este
mecanismo y su lógica se le sumaron luego otras recientes democracias de la
región, convirtiéndose en el Grupo de Río.
Esas
acciones contribuyeron a la solución de la crisis centroamericana, evitando una
confrontación bélica generalizada. Pero además, de su ejercicio surgió un
mecanismo de coordinación política en pro de la democracia para América Latina
en el que puede ubicarse el embrión de muchos de los acercamientos posteriores.
Contribuyó a que coordinar políticas y a establecer objetivos comunes se
volviese algo habitual.
Este
antecedente tiene también importancia histórica como demostración que, en el
hemisferio occidental, la búsqueda de soluciones democráticas a las tensiones
no fue parte del fin del guerra fría en Europa sino que la antecede en varios
años.
La
afirmación anterior no pretende minimizar el impacto positivo que el fin de la
guerra fría tuvo en la paz y seguridad internacionales. Aún mecanismos de
coordinación pre-existentes como el mencionado del Grupo de Rio y los acuerdos
que pusieron fin a la crisis centroamericana (Acuerdos de Esquipulas),
concluidos -y en gran parte implementados- antes de la caída del muro de
Berlín, se vieron fortalecidos por el nuevo escenario internacional. También
contribuyó a fortalecer el proceso de democratización que ya estaba en marcha
en América Latina.
En el
proceso democratizador del hemisferio debe tenerse también presente que, desde
fines de la década de 1970, los Estados Unidos, en un importante cambio de
política, apoyaron activamente la promoción y defensa de gobiernos
democráticos, lo que contribuyó de modo decisivo al surgimiento y consolidación
de éstos.
Esto ha
llevado a que hoy exista una circunstancia positiva inédita en la coincidencia
de valores entre la mayor parte de los países de la región y los EEUU. Ello ha
favorecido un diálogo más maduro y menos confrontacional que en el pasado.
Democracia e integración:
Dos
procesos han tenido una influencia decisiva en los desarrollos políticos de
América Latina desde inicios de la década de 1980: el retorno a la democracia
representativa y la integración regional.
Esos dos
fenómenos han influido de modo favorable en prácticamente todos los campos de
las vidas de nuestros países, incluidas la seguridad y la defensa.
Democracia:
Se
sostiene que las democracias no inician guerras de agresión a otras democracias
y la historia demuestra la validez de tal afirmación. Es lógico entonces
concluir que la seguridad de un país se ve fortalecida si sus vecinos son
Estados democráticos.
La
explicación a este fenómeno politico reside en que la naturaleza y estructura
de funcionamiento de las democracias representativas requiere debate,
transparencia, responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados por sus
actos de gobierno, vigencia del estado de derecho, respeto a los derechos
humanos y las libertades fundamentales, etc. El proceso de toma de decisiones
en una democracia involucra a muchos actores, entre ellos a la opinión pública,
que ejerce un rol preponderante al hacer objeto de debate la adopción de
decisiones fundamentales.
En una
democracia hay mucho menos lugar que en un gobierno autoritario para decisiones
apresuradas o inconsultas sobre temas esenciales, vg. los que involucran a la
seguridad y la defensa. Los períodos de reflexión que la naturaleza misma del
sistema brindan, fortalecen la raíz esencialmente pacífica de la democracia. El
sistema presupone la transparencia.
Como
sucediera en Europa después de la Segunda Guerra Mundial, el retorno de la
democracia en América Latina llevó al poder a políticos con concepciones
modernas del Estado y de las relaciones internacionales. Ello se refleja en que
sus dirigentes comparten criterios sobre el mundo y la región. La cantidad de
coincidencias y acuerdos logrados en los últimos años en todos los campos,
incluida la seguridad y la defensa, es clara prueba de ello.
Las
democracias tienden a ver al mundo como una oportunidad y no como un riesgo.
Generan un auténtico intercambio de ideas entre sus dirigencias, que se ve
potenciado por la afinidad natural que crea la defensa de valores compartidos.
Integración
económica:
La
integración económica es el otro gran pivote del acercamiento entre los países
del sur de continente.
Este
proceso impulsado por la Argentina y el Brasil a partir de 1985 y concretado en
la constitución del MERCOSUR con el Tratado de Asunción, presupone la
existencia de gobiernos democráticos como fue explicitado en la Cumbre del
MERCOSUR celebrada en Ushuaia en julio de 1998.
El
MERCOSUR, a pesar de los avatares propios de todo proceso de integración
complejo, representó un cambio definitivo en la percepción mutua entre estos
dos países y estimuló a que la región toda percibiera que el acercamiento y la
integración marcaban el camino hacia el futuro.
La base
de la integración es que las rivalidades dejan lugar a las coincidencias. El
vecino deja de ser un competidor para convertirse en un socio.
Implica
abandonar la noción de que resulta conveniente que nuestro vecino/competidor
sea débil, pobre, atrasado, etc., porque ello aumenta nuestra seguridad al
disminuir el riesgo que ese vecino/rival representa.
La
integración trae consigo coincidencias en una serie de campos. Los intercambios
económicos y comerciales dejan de ser concebidos como de suma cero. Los
vecinos/socios se compran y venden bienes y servicios que les son mutuamente
necesarios, contribuyendo así a optimizar la actuación económica de ambos y por
ende su bienestar. Está en el interés de cada vecino/socio que los demás tengan
éxito, que sean prósperos, fuertes, desarrollados, porque la interrelación beneficia
a todos.
Las
implicancias de este cambio de enfoque en la seguridad y la defensa son
evidentes. El rival de antaño se convierte en el aliado de hoy, con o sin
instrumentos legales que así lo determinen.
En el
espacio de MERCOSUR y sus socios Bolivia y Chile se está viviendo un proceso de
crecimiento de las inversiones y de las relaciones comerciales y económicas en
general, sin precedentes. Ello se da en el contexto y es consecuencia del
proceso de integración. Este, por su misma naturaleza, conduce a la fijación de
políticas comunes en todas estas materias. Los altibajos por los que el proceso
pasa no modifican la tendencia a la consolidación, de modo similar a como
sucedió en la Europa de la posguerra.
El
entrecruzamiento de inversiones, provisión de servicios, instalación de
empresas de un país en otro, facilitado por el proceso de integración, produce
además el efecto de que se crea un interés en los inversores y en la población
en general que se beneficia de estos intercambios, en que no haya conflicto
entre el país de origen de la inversión y aquel donde aquellas se encuentran.
Pero el
aumento cuantitativo de las relaciones económicas comporta también un mayor
relacionamiento en temas políticos, institucionales, culturales, sociales, etc.
Los aspectos de seguridad y defensa han comenzado paulatinamente a acompañar
esta tendencia.
Este
proceso se nutre no sólo del apoyo de las dirigencias políticas sino que cuenta
también con un amplio consenso a nivel popular en los países involucrados y
ello, sumado a la coincidencia de la evolución de las relaciones
internacionales el mismo sentido, augura que difícilmente la situación vaya a
revertir a la previa de antagonismos y competencias estériles. Hoy parece
evidente que la integración con los vecinos añade a las potencialidades como
actor global de cada uno de los socios.
El
establecimiento de coincidencias y puntos en común en todos los campos que
acompaña al proceso de integración no tiene por qué borrar los distintos
matices propios de las distintas historias y experiencias de cada país, así
como de sus potenciales económicos, geográficos, etc. La integración no
persigue la desaparición de la enriquecedora diversidad nacional, sino aumentar
la fortaleza del conjunto respetando aquella.
Seguridad en democracia e integración:
Como
queda dicho, los movimientos hacia la democracia y la integración en América
Latina anteceden al fin de la guerra fría. Sus raices están por lo tanto fuera
de aquellos procesos esencialmente externos, aunque son sin duda influidos por
ellos. Esto podría otorgarles mayor solidez y capacidad de evitar verse
afectados negativamente por cambios fuera del hemisferio.
La
consolidación de estos dos aspectos que hacen a la realidad presente de América
Latina nos lleva a replantearnos los modos de garantizar la seguridad y la
defensa de la región.
Las
estructuras militares y de seguridad tienen entre sus principales razones de
ser tradicionales la protección del espacio donde se desenvuelve la acción
económica del Estado y de los recursos involucrados en ese proceso. Entre las
más modernas se incluye la protección de determinados valores en ese espacio.
La integración hace que el espacio deje de ser exclusivamente nacional para extenderse
al nuevo espacio integrado. Así como es del interés de cada país integrado el
éxito económico de sus socios, también lo son la seguridad y la defensa de sus
territorios, recursos y valores.
En una
democracia los intereses nacionales que la defensa debe proteger no deben
definirse en términos exclusivamente militares, sino que deben comprender los
valores básicos de la sociedad, especialmente la preservación y fortalecimiento
de la democracia, los derechos y libertades fundamentales y el bienestar de la
población.
El
fortalecimiento de un clima de paz y seguridad internacionales que facilite el
desarrollo del comercio y los intercambios culturales, tecnológicos,
científicos, etc., con el resto del mundo, constituye también un interes de los
países del sur del continente y por ello su política de defensa debe también
tender a consolidar tal objetivo. La participación en Operaciones de
Mantenimiento de la Paz bajo los auspicios de las Naciones Unidas es uno de los
modos de hacerlo.
Hacia la institucionalización:
Así como
en el campo económico se adoptaron normas, instituciones y mecanismos que
permiten avanzar en la integración y consolidar sus resultados, llegará el
momento donde en otros campos, como la seguridad y la defensa, será necesario adoptar
medidas similares.
Una
creciente institucionalización de las relaciones en materia de seguridad y
defensa es el corolario lógico de una mayor integración en otros campos. La
seguridad y la defensa no pueden sino acompañar aquel proceso. Una mayor
integración económica, cultural, física, etc., no es compatible con la
percepción de que los Estados que se integran continuan representando un riesgo
militar o de seguridad entre si.
El
interés nacional de los miembros del MERCOSUR y sus países asociados parece
indicar que el creciente relacionamiento favorece el desarrollo y el progreso
de todos. Si ello es así, la seguridad y la defensa deben contribuir a
fortalecer tal proceso y quizás llegará el momento en que también deban
integrarse. La oportunidad y alcances deberá definirse de acuerdo a lo que sea
aceptable para todos los socios. El proceso puede ser gradual y asimétrico,
avanzandose más con los que sea más posible hacerlo.
En este
proceso es esencial la transparencia para la generación de confianza entre los
socios. Ello debe alcanzar a todos los ámbitos, aún los más sensibles. El éxito
dependerá en gran medida de la voluntad política de avanzar en estos aspectos.
Un ejemplo en este sentido lo constituye el proceso desarrollado entre la
Argentina y el Brasil para abrir mutuamente sus programas nucleares y que
constituyó un paso decisivo en el fortalecimiento de la confianza mutua.
El
MERCOSUR no tiene instituciones formales de seguridad y defensa ni ha sido
concebido en su origen para tenerlas. Lo mismo sucedió con la CEE y luego con
la Unión Europea. No obstante, existe una concertación creciente entre países
como la Argentina, Brasil y Chile en esos campos y todo apunta a desarrollos
futuros más estructurados.
Los
mecanismos que se creen -que en las primeras etapas no necesariamente deben ser
formales, con calendarios fijos o estructuras establecidas- deben producir
resultados y servir para profundizar el diálogo y realizar acciones concretas.
Su
necesidad o conveniencia irá surgiendo de la propia dinámica de la relación en
todos los niveles, sean oficiales, empresariales, académicos, estudiantiles,
etc.
El
establecimiento de mecanismos no debe ser visto como un fin en sí mismo ni sólo
como un ejercicio de relaciones públicas -por importantes que éstas sean- sino
que deben servir para producir avances reales.
Casos
concretos:
A título
de ejemplo y sin que la mención pretenda ser exhaustiva, en el ámbito del
proceso de integración del Cono Sur merece citarse la Declaración Política del
MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz, suscripta en Ushuaia en julio de
1998. Ella representa un importante paso inicial en el sentido de definir
puntos básicos de acuerdo entre todos los socios.
Esta
Declaración Política se suma a las acciones emprendidas a nivel bilateral en
materia de seguridad y defensa, que aquella insta a fortalecer y a promover su
progresiva articulación.
Para
ejemplificar en este artículo con el caso argentino, pueden citarse los
mecanismos establecidos con el Brasil y con Chile, por ser los que han
adquirido una estructura institucional más consolidada. Además, a nadie puede
escapar el valor emblemático que tiene el nuevo enfoque en materia de seguridad
y defensa con estos vecinos, como prueba de los cambios sustantivos producidos
en la región en esta materia.
En 1995
se estableció un Comité Permanente de Seguridad Argentino-Chileno, integrado
por las Cancillerías y los Ministerios de Defensa de ambos países. Este
mecanismo ya ha celebrado siete reuniones, en las que se acuerdan y coordinan
políticas en la materia. Desde 1997 se instituyó un sistema anual de reuniones
entre los Cancilleres y Ministros de Defensa de ambos países. Reuniones
Interconsultas de los Estados Mayores aportan propuestas y acciones concretas
para el análisis de ambos mecanismos políticos. A su vez, existen actividades
académicas sobre temas de seguridad y defensa que también nutren el sistema.
Los
resultados de estas acciones argentino-chilenas se han visto reflejados tanto
en aspectos estrictamente militares, como la realización de ejercicios
militares conjuntos, como en enfoques políticos comunes tales como la
presentación común de ambos países ante la III Conferencia de Ministros de
Defensa de la Américas celebrada en Cartagena de Indias en diciembre de 1998 y
en proyectos de largo alcance como la solicitud de ambos países a la CEPAL para
que elabore un estudio que permita homogeneizar el método para medir los gastos
de defensa y, por ende, las informaciones que se proveen sobre la materia. Esta
última constituye un ejemplo de los avances realizados en medidas de fomento de
la confianza y se aspira a que los resultados de este estudio promovido por la
Argentina y Chile sean de aplicación a todos los países del continente.
Entre la
Argentina y el Brasil existen mecanismos informales de coordinación desde hace
varios años y contactos de cooperación entre las fuerzas armadas que llevan
varias décadas. De 1995 a 1997
operó un mecanismo de consulta informal a nivel de Ministros de las áreas encargadas
de las relaciones exteriores y de la defensa. Este fue formalizado en Rio de
Janeiro en abril de 1997 por los Presidentes Menem y Cardoso. Se estableció un
Mecanismo Permanente de Consulta y Coordinación sobre estos temas a nivel
ministerial y un Mecanismo Permanente de Análisis Estratégico que actuará como
órgano ejecutor y proponente.
Entre los
logros de los acercamientos argentino-brasileños pueden citarse la realización
anual, alternativamente en el territorio de cada país, de los ejercicios
militares «Cruz del Sur», con importantes desplazamientos de efectivos de los
ejércitos de ambos países. De estos ejercicios participan también efectivos del
Paraguay
y del Uruguay. Las Armadas, por su parte, realizan también ejercicios como los
«Araex» y «Fraterno».
El
progreso en las relaciones militares con Estados vecinos podría quizás ser
mayor si se dispusiese de presupuesto suficiente para crear unidades conjuntas
o participar en forma conjunta en OMPs.
Por otro
lado, las excelentes relaciones forjadas en estos últimos años tienen a veces
el efecto de no estimular el llevar a cabo nuevas acciones que requieran
inversiones, sobre todo en un contexto de fuertes recortes prespuestarios, al
no ser percibidas como necesidades urgentes
También
en el ámbito hemisférico han tenido lugar avances institucionales a través de
la creación de un foro específico en el marco de la OEA, la Comisión de
Seguridad Hemisférica. Este órgano tuvo un papel central en la formulación de
medidas de fomento de la confianza continentales a través de las Declaraciones
de Santiago de 1995 y de San Salvador de 1998. Estas medidas de fomento de la
confianza identificadas se recomiendan para ser aplicadas por los Estados de la
región en sus relaciones entre si. En los mecanismos bilaterales descriptos, la
Argentina las ha puesto en práctica. La Declaración Política del MERCOSUR,
Bolivia y Chile como Zona de Paz, insta a avanzar en la cooperación en el
ámbito de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad y promover su
implementación.
Al
presente, la Comisión de Seguridad Hemisférica se encuentra abocada a la
identificación de modos de revitalizar y fortalecer las instituciones del
Sistema Interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad
hemisférica, conforme le fuera encomendado por II Cumbre de las Américas
celebrada en Santiago en abril de 1998 y por la Asamblea General de la OEA
celebrada en Caracas el mismo año. El análisis de los nuevos conceptos de seguridad
forma parte de su agenda.
Esta
constituye una excelente oportunidad para reevaluar los mecanismos de seguridad
de la región a fin de adaptarlos a las circunstancias y desafíos del siglo XXI.
Se abre una novedosa agenda que podría llevar a repensar y/o reformular
instituciones como el TIAR. Podrían también analizarse los problemas planteados
por las denominadas nuevas amenazas o nuevos desafíos a la seguridad,
distinguiendo la seguridad de la defensa, así como la oportunidad y
conveniencia del empleo del instrumento militar para enfrentarlos. Fortalecer y
dar mayor contenido a la noción de seguridad cooperativa sería otro tema
posible de este temario.
Conclusiones:
El avance
en el fortalecimiento de la confianza entre los países del denominado «Cono
Sur» en los últimos dos decenios ha sido notable.
Para ello
fue fundamental un cambio radical de percepción: de considerar a los vecinos
como rivales se ha pasado a verlos como socios. De considerarlos como un riesgo
a que sus riesgos son en gran medida también nuestros.
La
democracia y la integración han sido cruciales para que esto suceda y son
esenciales para que la tendencia continue.
Lo que
mejor garantiza hoy nuestra seguridad no es la adquisición o desarrollo de
poderosos y sofisticados sistemas de armamentos, sino la excelente relación de
amistad con los paises vecinos, la transparencia y previsibilidad que otorgan
sus regímenes democráticos y el nuestro hacia ellos, el creciente
relacionamiento en todos los campos, y la convicción de que estos cambios no
son circunstanciales sino que se basan en acuerdos e intereses de largo plazo
que nutren y nutrirán las relaciones entre nuestros países y pueblos en el
siglo XXI. Esos vínculos serán cada vez más estrechos. No nos sentimos
amenazados por ningún vecino y tenemos la certeza de que ninguno se siente
amenazado por nosotros. Es ahí donde debemos encontrar la base de la seguridad
regional.
Cuando
prevalece la visión del vecino como un potencial riesgo de seguridad la
respuesta natural será el establecimiento de mecanismos de seguridad que
apunten a defenderse de él. En un esquema donde esa percepción del vecino como
riesgo es reemplazada por una de asociación, la respuesta de seguridad
apropiada no será ya a través de aquellos mecanismos, por cuanto deja de ser
fuente del peligro. La dimensión de seguridad vis a vis los vecinos se
modifica sustancialmente en su enfoque y, consecuentemente, en sus respuestas.
Para ello hay que diseñar nuevos mecanismos de seguridad y defensa que tomen en
cuenta la nueva realidad.
Hace
escasas dos décadas pensar en armonizar y especializar tareas, optimizar la
adquisición y uso de recursos, racionalizar y complementar industrias
vinculadas a los sectores de seguridad y defensa, etc., de modo similar a lo
realizado en otras regiones del planeta, hubiese parecido un ejercicio de
ciencia ficción. Hoy esos conceptos están aún en el campo de las ideas, pero a
nadie sorprenden. Al contrario, existe una creciente sensación de que su realización
es sólo cuestión de tiempo.
Esa
voluntad de acercamiento y coordinación con los vecinos es hoy compartida por
gobernantes y gobernados, gobierno y oposición. Estamos frente a uno de esos
temas centrales donde es posible y deseable construir políticas de Estado.
La visión
de este artículo presenta un enfoque basicamente optimista. No hay en ello
voluntarismo porque no parte de la base que lo que queremos necesariamente
sucederá, pero sí voluntad de realización porque para que sucedan determinadas
cosas es menester quererlas y trabajar para su concreción.
Hoy no
parece una utopía el hacer realidad para toda la región el objetivo inicial de
la independencia de las naciones hispanoamericanas: alcanzar un destino común
en libertad.