En mi charla voy a tratar de describir qué sucede en el sistema de comercio hoy, y como se reflejó en el GATT.

Voy a hablar del GATT, pero creo que lo que voy a describir se enmarca o se engarza con otros temas de política comercial o de iniciativas comerciales que hoy tienen tanta importancia como la Ronda Uruguay, y que a mi entender son dos:

Una las iniciativas regionales, las iniciativas de creación de áreas de libre cambio o de integración a nivel regional, de los cuales el MERCOSUR nos toca a nosotros, es una de las tantas.

Y el otro tipo de iniciativa que nos afecta significativamente es la iniciativa lanzada por el Presidente Bush a mediados del año pasado que es la iniciativa llamada Iniciativa para las Américas, o Enterprice for the América, es decir, que voy a tratar de engarzar estas tres temáticas, la temática regional, la temática de la Iniciativa Bush y la temática del GATT, en el sistema de comercio en su conjunto, es decir, estas tres cosas van a verse descritas.

Lo que voy a tratar de describir es el sistema de comercio y van a ver entonces por qué se atascó la Ronda Uruguay y dónde se atascó.

Voy a tomar para esto una visión panorámica, una visión desde una parada en un punto panorámico para ver qué es lo que está pasando y explicar las tensiones, los avances y los retrocesos sobre todo de esta Ronda.

Doy un paso atrás en la historia y muy brevemente explicaré como operaba y como opera el sistema del GATT, para esto creo que debemos tener en cuenta dos cosas: el concepto de la protección en el GATT, es decir, que es lo que se debe negociar en el GATT, qué es lo que se venía negociando y cómo se negocia.

El concepto básico alrededor del cual operaba el GATT es que es el único mecanismo de protección en frontera, es decir las restricciones cuantitativas principalmente deberían estar prohidas, por lo tanto no son negociables, deben removerse, no deben existir, es decir, el sistema comienza con estos dos principios, lo único legítimo es el arancel y esto es lo negociable, las restricciones cuantitativas no son negociables.

Una vez aceptado este principio, la mecánica de la liberalización es la siguiente:se negocia en condiciones de reciprocidad, dos países interesados en acceder mutuamente a sus mercados negocian la reducción arancelaria sobre la base de la reciprocidad, la reciprocidad no quiere decir el 10% del arancel en automotores por el 10% del arancel en trigo, sino se mide mas bien en términos de los volúmenes de comercio y no es muy preciso, digamos, son dos países que están interesados mutuamente en acceder al comercio recíproco y decíden recíprocamente liberalizar sus aranceles por que les conviene, en teoría la reciprocidad es eso, que les resulta conveniente.

Cómo cada país mide que llegó a un acuerdo conveniente?. Es muy subjetivo, no está codificado.

El otro aspecto de la mecánica de la liberalización es que una vez reducído el arancel se aplica el principio de la nación mas favorecída, y a nivel de todos los países miembros del GATT, es decir que si la Argentina acordó con Estados Unidos la reducción del arancel en automotores el 10%, al aplicar un arancel de 10% sobre las importaciones de automotores, ese arancel que acordó con EE.UU, a cambio de mayor acceso de trigo o de queso, pero el arancel que aplíca la Argentina a las importaciones de automotores va a ser el mismo arancel para todos los miembros del GATT, eso quiere decir que se aplica el principio de la nación mas favorecída, y que se multilateraliza el arancel acordado sobre base de reciprocidad a todos los demás miembros.

Una vez cumplido estos dos requisitos, la reciprocidad y la aplicación de la claúsula de la nación mas favorecida, el arancel se ata o se consolida en términos técnicos, se congela, y el arancel es parte del derecho internacional, es parte de todos los miembros del GATT, y el país que aplica ese arancel, nuevamente en el ejemplo de Argentina, 10% sobre los automotores, si en el futuro necesita subir o quiere subir ese arancel tiene que entrar en un proceso de renegociación, eso quiere decir que se ata o se consolida.

Bueno, esta es la medida, es la mecánica de la liberalización, en apariencia este proceso de negociación y liberalización debiera ser en principio un proceso universal, es decir, en el que iban a participar todos los países por igual; pero esto no fué así, hubo exclusiones notorias, a mi entender, relacionadas con formas de operación en los distintos sectores del comercio internacional. Hubo exclusiones notorias de esta mecánica de la liberalización de grandes sectores del comercio internacional, uno obviamente, el más notorio es la agricultura, otro el textil, estos serían las dos omisiones mas importantes pero que afectaban a determinados países, en particular, que eran los países exportadores de estos productos, mayormente países en desarrollo, no tanto en agricultura, obviamente EE.UU., es el mayor exportador de productos agrícolas. Asi que la cuestión agrícola es mucho mas compleja pero en la mayoría de los casos las exclusiones sectoriales tenían que ver con las exportaciones de los países en desarrollo o por lo menos eran los productos, los sectores donde los países en desarrollo tenían claras ventajas comparativas.

Esto implica que la liberalización fué concentrada, se concentro la mecánica, el esfuerzo de liberalizar, en lo que fué el eje mas dinámico de crecimiento desde la postguerra hasta ahora, donde las tasas de crecimiento del comercio fueron muy altas y era en el comercio lo que podemos llamar el corredor norte-norte, el corredor de comercio que afecta a los países desarrollados donde, la especialización es mas bien intraindustrial, es al interior de los sectores industriales; no es vino por tela sino partes componentes de un producto final o el mismo producto final: Ford por BMW, son los mismos automotores que se comercian, es decir, el mismo bien que se comercia, esto es la comercialización intraindustrial; la especialización intraindustrial es la que primero mencioné donde partes e insumos hacen por el producto final; y la especialización intraindustrial horizontal en donde se comercia el mismo tipo de bien, sillas blancas por sillas negras, automotores pequeños por automotores grandes, etc.

Entonces la liberalización, se ha concentrado mayormente en este comercio, en este corredor norte-norte, también tiene que ver con otras cosas, y es con el tipo de sector donde los rendimientos a escala eran significativos, para dar el ejemplo de los aviones, es decir, si solamente en el mundo hay una sola fábrica de aviones, que es la Boeing, el país que importa Boeing no tiene ninguna ventaja en aplicar un arancel va a ser arancel cero, necesita importar Boeing y no necesíta proteger su producción de Boeing, porque no lo tiene, el arancel va a ser cero. En este tipo de sectores, es donde el GATT ha sido realmente muy exitoso, en ir removiendo lo que era en última instancia redundante. A nadie le convenía en este tipo de productos la protección. EE.UU no tiene arancel sobre Boeing porque no hay otro país que importe y lo mismo los países que importan Boeing no les conviene tener ningún tipo de arancel menor, solamente por algún tipo de consideraciones fiscales, pero no consideraciones que tienen que ver con el comercio.

El resultado ha sído el corredor norte-norte y en este tipo de sectores donde hay rendimientos crecientes a escala y especialización intraindustrial, el resultado del GATT fué muy bueno, cumplió con su cometído, y los aranceles que el principio de la postguerra, inmediatamente terminada la guerra e iniciada la negociación en el foro del GATT, los aranceles promedio de los países desarrollados, estaban alrededor del 50%, hoy en día estos aranceles han llegado al 5, 4 y 1/2 %, es decir, en este tipo de productos y en este tipo de corredor norte-norte.

El GATT procedió en este sentído, el éxito del GATT fué ir removiendo la primera costra de protección de las economías centrales, lo que se llama el velo de protección de las economías centrales que era el arancel, las restricciones cuantitativas, las que están prohibidas, fueron desapareciendo lentamente. Y este primer velo de protección que era el arancel fué realmente negociado y removido.

Esto tiene dos implicancias centrales, y tienen que ver con lo siguiente: en la medida que el arancel tiende a cero, en la medida en que el arancel desaparece, cobra importancia toda la temática no arancelaria y eso tiene dos vertientes, por un lado al ir desapareciendo el arancel ha quedado en descubierto el efecto de todos los otros instrumentos de política económica, que tienen incidencia sobre el comercio, es decir, todos los instrumentos de política económica no propiamente comerciales, pero que sí tienen un efecto importante sobre el comercio. Esto tiene que ver con la forma de intervención estatal, con los mecanismos por los cuales el Estado interviene en la economía y crea condiciones de competencia, los marcos regulatorios de cada economía que afectan a las condiciones de competencia, y ha quedado al descubierto al desaparecer el arancel el efecto de todos los otros instrumentos de política económica que tienen incidencia sobre el comercio, es decir, todos los instrumentos de política económica no propiamente comerciales o no tradicionalmente concebidos como comerciales pero que sí tienen un efecto importante sobre el comercio. Esto tiene que ver con la forma de intervención estatal, con los mecanismos por los cuales el Estado interviene en la economía y crea condiciones de competencia.

Los marcos regulatorios de cada economía que afectan a las condiciones de competencia han quedado al descubierto al desaparecer el arancel, queda toda la temática no arancelaria que implícan las compras estatales.

Por ej. que incidencia tienen las compras estatales en el apoyo a las empresas nacionales, qué quiere decir un subsidio, qué quiere decir la promoción industrial, qué quiere decir la política de empleo, etc.

Todas estas mecánicas, los instrumentos de política económica que tienen incidencia sobre el comercio son infinitos. De esto se trata por ejemplo cuando en la negociación de Argentina y Brasil se habla de asimetrías. Qué son las asimetrías?.Las diferentes tasas por ejemplo, tasas fiscales, los diferentes regímenes de compras estatales, los diferentes mecanismos de promoción de las exportaciones.

Estas son las asimetrías a las que se refiere la negociación a nivel regional.

Entonces esta primera implicancia de la remoción del velo de protección ha dejado al descubierto las economías con su funcionamiento y es esto sobre lo que se debe negociar.

Va cambiando lo que tradicionalmente concebíamos como concepto de protección. En los libros de textos, la protección se refiere al arancel y a las restricciones cuantitativas. Hoy en día cuando hablamos de protección, el concepto es mucho mas abarcador, mas ambicioso. Y difiere de estos otros instrumentos que son los que hoy están sobre la mesa de negociación.

Siguiendo con la segunda implicancia que tenía esta remoción del velo es que las economías que transitaron por este camino de ir desgravando aranceles, algunos sectores han perdido competitividad y en tanto el arancel quedó atado, a través de la mecánica del GATT.

Si se quiere subir el arancel debe renegociarse, si el sector pierde competitividad hay exceso de importaciones de este producto en el mercado, el país está atado de manos, debe renegociar y es todo un proceso muy costoso, entonces los países que han sufrido este tipo de pérdida de competitividad, mayormente EE.UU, pero también ha pasado en Europa, es decir, han debido echar mano a algunos subterfugios no arancelarios, al estar atados de manos, comienzan a surgir lo que se podría llamar subterfugios no arancelarios, es decir, la reimposición de algunas cuotas, por ej. para la importación de aceros, para la importación de textiles y nótese que estamos hablando en general de sectores de retaguardia, pero lo que se quiero remarcar es que esto que llamamos subterfugio es diferente a la otra implicancia que se marcó de lo que sucede al removerse el velo de protección es que afloran otros mecanismos, viene la dinámica del neoproteccionismo., de donde viene la dinámica mas proteccionista de los países centrales, esto está apuntando a qué raíz de la protección del velo se han puesto en movimiento dos dinámicas.

Una que es la neoproteccionista y otra que es la aperturista, lo de ir profundizando el camino de la integración, es decir, hay una dinámica que hace que las economías vayan reflejándose, cada vez mas un repliegue para poder proteger sus sectores de retaguardia que han perdído competitividad y una dinámica que apunta por donde hay que proseguir para la integración comercial.

Voy a referirme a la dinámica de la neoprotección o de repliegue, los efectos sobre el comercio son difíciles de discernir porque las estadísticas sobre estos nuevos mecanismos de protección sólo comienza en la década del ochenta, cuando buena parte de la desgravación arancelaria ya había sido completada, entonces no tenemos series históricas lo suficientemente largas que abarquen los dos mecanismos: aranceles y nuevas barreras no arancelarias, por otra parte las tasas de crecimiento del comercio, sobre todo en el segundo lustro de la década del ochenta son alentadores, el comercio en l984 siguió creciendo a un ritmo bastante estable, bastante alentador y digamos, a tasas bastantes similares a las históricas de la década del 60.

El efecto puntual de esta dinámica de repliegue es difícil de discernir, obviamente han detenido el comercio pero casi, por definición, el comercio pasa por otra parte y ha seguido creciendo.

La otra dinámica, la de la integración, signifíca lo siguiente: al no haber ya aranceles sobre lo que negociar, la integración y la apertura de mercado debe proceder por nuevos carriles, debe proceder por caminos vírgenes, se ha puesto como se decía, sobre la mesa de negociación, el rol del estado en la economía y de todos los mecanismos institucionales que inciden sobre la competividad de las economías.

Esto significa que la negociación en el GATT cada vez más lleva por el camino de que la que se discute ya no son medidas en frontera, es decir, la negociación se va infiltrando cada vez mas frontera adentro, ya no se negocia mas sobre aranceles sino sobre instrumentos de política económica, en tanto tienen incidencia sobre el comercio, esto signifíca que están sobre la mesa, las políticas públicas que afectan a las condiciones por los cuales un país accede al comercio internacional, por ej. qué es un subsidio, cuáles prácticas son subsidios y cuáles no, cuando se puede subsidiar, en qué circunstancias se puede subsidiar, es decir, cuánto se puede subsidiar, cuál es el monto del subsidio permitído.

Este mecanismo de retaliación o de compensación es posible para el país que está importando productos subsidiados.

Al irse discutiendo este tipo de cosas, y al irse removiendo el velo de protección, signifíca que han entrado en contacto los regímenes o las políticas nacionales, todas las políticas públicas y nacionales.

Al entrar esto en contacto han cambiado también las reglas de juego en la negociación del GATT, y es aquí donde la negociación ha quedado estancada, es acá donde la Ronda Uruguay ha quedado estancada, si bien la punta del iceberg es la discusión en agricultura, esto tocaba a todos estos temas, toca al tema de qué es un subsidio, cuándo se puede subsidiar, cuánto, etc., y este es el nudo gordiano de la discusión, por eso es tan difícil continuar la negociación, están sobre la mesa de negociación cosas que tradicionalmente los países consideraban como prerrogativas soberanas.

Se dió el ejemplo de los subsidios, pero también se discute otro tema importante como es el del desarrollo regional, qué política de empleo cada país puede tener, es decir hasta qué punto es negociable internacionalmente una política de empleo, he ahí la discusión.

También está el tema de la protección de las patentes y acá la Argentina tenía un interés o digamos le tocaba mayormente con la cuestión de las patentes farmacéuticas, y lo que se discute en última instancia también tiene que ver con los marcos de regulación de una economía, el régimen de regulación de una economía. Cuál es el marco?. Cuál es el marco legítimo para la protección de las innovaciones tecnológicas y hasta qué punto estas pueden ser homogeneizadas; hasta qué punto estas políticas de protección a las innovaciones tecnológicas, deben ser las mismas en todos los países.

Estamos tocando entonces las políticas públicas que no eran objeto de negociación.

Es en este sentído de la dinámica aperturista en que la frontera del libre cambio ha ido tan lejos, el GATT en ese sentido ha sido tan exitoso, que los que adscribimos históricamente a las facultades soberanas de un Estado, son hoy objeto de negociación, es decir, por ahí donde está transitando lo que llamaría el "carril vírgen de la negociación".

Esto tiene que ver con una razón primordial y es que la tarea del GATT está mayormente cumplida, y está cumplída hasta donde era políticamente posible, pero ha quedado una gran tarea inconclusa a la cual ahora me voy a referir, pero la tarea central del GATT que es la desregulación arancelaria en el corredor más dinámico del comercio internacional, el corredor norte-norte, ha sído cumpida, lo que implica el avance de la frontera del libre cambio.

Cumplida la Ronda Uruguay para el 80% del comercio internacional que son obviamente bienes industriales, los fletes van a ser una barrera mucho mas importante que los aranceles, y el arancel está relegado a una función fiscal.

Obviamente existe lo que denominé al comienzo "las omisiones sectoriales". Hay grandes omisiones sectoriales y hay también lo que tiene que ver con las exportaciones, donde los países en desarrollo tienen ventajas comparativas: el sector textil, aceros, cuero, calzados, etc.

La otra tarea inconclusa que tiene el GATT es la del escalonamiento arancelario, esto signifíca que en los países en donde la desgravación arancelaria ha llegado a lo mas profundo, en los países industrializados, el escalonamiento arancelario implica que se va protegiendo al sector agregado a la producción. Se aplica cero por ejemplo al cuero sin curtir; 10% cuero curtido; 25% al calzado. Este es el escalonamiento arancelario, obviamente se está promoviendo con este escalonamiento la importación de cuero, o sea se están casi subsidiando las importaciones de cuero sín curtir y se está discriminando o dejando fuera del mercado las exportaciones de zapatos.

Este tipo de cosas hacen al escalonamiento arancelario y esta es la tarea inconclusa del GATT, que toca muy de cerca a la economía Argentina, tanto por el lado de la exclusión sectorial como por el lado del escalonamiento arancelario.

Esta es la temática que a mi modo de ver debe ser encarada en las negociaciones regionales. la temática inconclusa del GATT, tanto a nivel regional como la iniciativa de Bush. Es decir que hay dos tareas inconclusas del GATT, atacando lo que podríamos llamar la "protección residual", otro ir continuando por el camino de la armonización de las políticas públicas, las asimetrías. A mi modo de ver va a ser muy difícil de lograr una solución, donde hay 107 países negociando, quizás algo se podrá lograr, pero la Ronda Uruguay es donde encontró un techo, pero sí esto debiera ser el paquete de la Iniciativa Bush, el paquete del Mercosur, de cualquier iniciativa regional y para esto deben ser aprovechados los canales bilaterales.

La negociación en los próximos años será muy compleja, porque lo que se ha logrado en la remoción de los aranceles en última instancia casi redundantes, y no la armonización de las políticas públicas que afectan a las condiciones de competencia.

Para terminar digamos que es la misma temática que está encarando el programa de la C.E.E., para la unificación de mercados a partir de l993. En ese sentido la Comunidad es como un laboratorio, está marcando el rumbo por donde la integración debe continuar, está marcando el rumbo por donde van a tramitar las negociaciones en el Siglo XXI, para la creación de un mercado verdaderamente global, y tiene que ver con estas dos tareas inconclusas, la remoción de las asimetrías y la remoción de la protección residual. Esto es todo. Muchas gracias.

PREGUNTAS:

-Puede referirse someramente al tema de los servicios?

Sí. Creo que tiene que ver también con lo que llamaba las asimetrías. Se está discutiendo la provisión de los servicios.

Esto se relaciona con un problema mas complejo, por ello no me referí a ello, y es con la movilidad de capital, tiene que ver con el derecho de establecimiento de empresas en un país para poder proveer el servicio. En un primer momento la negociación estuvo centralizada solamente en lo que se llamó la Provisión del Servicio Transfronterizo., hasta qué punto podrían ser liberalizados los servicios bancarios internacionales, a través de qué mecanismos, de qué tarjeta se podría hacer un Banelco Internacional, para ponerlo en términos sencillos y fáciles de entender.

En un primer momento esa fué la temática, la provisión transfronteriza del servicio.

Finalmente se llegó a la conclusión de que también a los países les convenía que se radicara la empresa proveedora de servicio, entonces se pasó a discutir el derecho de establecimiento, es decir en qué condiciones las empresas pueden radicarse en un mercado extranjero para proveer los Banelcos, digamos, entonces la negociación se ha vuelto cada vez más compleja, pero por otro lado más fácil, en relación con la que inicialmente se produjo la divergencia norte-sur.

EE.UU estaba muy motivado en empujar la liberalización de servicios y los países en desarrollo un poco mas remisos, con alguna preocupación por la implicancia de esto para la balanza de pagos e inmediatamente también para la transnacionalización de los grandes sectores de la economía de servicios.

Los países en desarrollo fueron cambiando de posición, por lo que decía antes, de que en última instancia el efecto sobre balanza de pagos sería menor si hubiera liberalización del flujo transfronterizo . Por otra parte, buena parte de la apertura que tenía que ver con servicios ya estaba realizada. Hay pocas reglamentaciones como el caso de Argentina para radicar bancos extranjeros. Argentina en ese sentido es uno de los países mas libres, mas liberales, entonces la resistencia a negociar servicios era esta especie de cortina de humo.

A la vez EE.UU cambió de posición y esto tiene que ver con el ir abarcando mas sectores de servicios en la negociación. En un primer momento se pensó que la negociación de servicios iba a estar focalizado solamente en los sectores donde EEUU estaba empujando la negociación, que era servicios financieros, seguros, telecomunicaciones, y después lo que sucedió que al ir abarcando cada vez mas sectores se vio que era difícil liberalizar. Por ejemplo el sector de transporte, que tiene una regulación absolutamente estricta, no sólo por carretera sino marítimo, aéreo, a través de la IATA, etc., entonces comenzaron a verse algún tipo de problemas en el cual todos los países eran partícipes norte-sur, es por eso que por un lado la cosa se facilita pero por otro lado hubo nuevos obstáculos.

- Qué opinión tiene con respecto a la venta de trigo subsidiado a Brasil por Estados Unidos?

En principio, la venta de trigo subsidiado no está prohibida por el GATT, porque no fué excluida toda la agricultura de la negociación.

Y el código de subsidio que se negoció en la Ronda Tokio, excluye a los productos primarios del compromiso de no subsidiar exportaciones, entonces el GATT no lo prohíbe lo que sí hay un compromiso a nivel de integración entre Brasil y Argentina, un compromiso redactado con no demasiada precisión de que Brasil no iba a comprar productos agrícolas con subsidios, pero el compromiso es del sector público no del sector privado, entonces tampoco está claro si está violando los compromisos de integración de Argentina y Brasil, obviamente si entró en el acuerdo de integración es porque Argentina lo anticipaba y si Brasil comprometió sólo a su sector público es porque también lo anticipaba, es decir los dos se cobijaron, se resguardaron, esto tiene que ver con las condiciones del mercado, el problema del subsidio en serio, pero tiene que ver con el stock de trigo, que hay en todas partes, hay lagunas y lagunas de trigo, entonces es también un problema de precios. Para Argentina es un problema de precios.

-Es factible su propuesto de cómo rellenar el paquete de la Iniciativa de las Américas, y de la fuerte oposición de los agricultores de EE.UU a cualquier propuesta de liberalizar en el sentido que Ud. hablaba?

Sí, yo no dije que iba a ser fácil.

Digo que es lo que nos conviene a nosotros. Cuál sería el contenido de la Inciativa Bush para nosotros. Y creo que tiene que ver con esa remoción de la protección residual que está perjudicando el crecimiento de nuestras exportaciones. Eso es lo que se debe negociar.

La Iniciativa para las Américas tiene dos componentes: Deuda y Comercio.

El de deuda para Argentina tiene poca importancia porque es la deuda oficial y la mayor parte de la deuda Argentina es privada, es ínfima la deuda argentina a organismos oficiales de Estados Unidos.

El mayor atractivo es la posibilidad de expandir las exportaciones. Acá tienen que ver textiles, aceros, etc., ese tipo de cosas, y es ese el camino que mostró Canadá con su Acuerdo de Libre Comercio con Estados Unidos. A eso se refirió.

Se concentra la negociación donde los aranceles son altos, donde las condiciones de acceso a los mercados son inciertas, hay todo un Tribunal de Apelación, con referencia a los subsidios, cómo se define un subsidio, cuáles son permitidos, cuáles son los techos, etc., es un tribunal binacional para establecer si una exportación está subsidiada o no, y hasta qué punto es pasible de una retaliación o de un mecanismo compensatorio, de un arancel compensatorio en el mercado de Estados Unidos.

Estas son las temáticas cruciales en este momento en el comercio. De ahí que sea políticamente viable no es fácil.