{"id":24805,"date":"2022-09-30T14:27:08","date_gmt":"2022-09-30T14:27:08","guid":{"rendered":"http:\/\/www.iri.edu.ar\/?p=24805"},"modified":"2022-09-29T19:24:12","modified_gmt":"2022-09-29T19:24:12","slug":"a2022-alatina-articulo-castano","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.iri.edu.ar\/index.php\/2022\/09\/30\/a2022-alatina-articulo-castano\/","title":{"rendered":"A2022 Alatina Articulo Casta\u00f1o"},"content":{"rendered":"
Departamento de Am\u00e9rica Latina y el Caribe<\/div>\n

<\/a>Art\u00edculos<\/p>\n

Apuntes sobre el Parlasur: or\u00edgenes, problem\u00e1ticas y actualidad<\/p>\n

Francisco Casta\u00f1o[1]<\/strong><\/sup><\/a><\/div>\n
\n

Introducci\u00f3n<\/p>\n

Con la creaci\u00f3n del Mercado Com\u00fan del Sur (Mercosur) en 1991, se estableci\u00f3 una instituci\u00f3n de car\u00e1cter intergubernamental. Uno de los organismos creados en el bloque fue la Comisi\u00f3n Parlamentaria Conjunta (CPC), reformulada como el Parlamento del Mercosur (Parlasur) en 2005. Con ello, podr\u00eda suponerse que esta instituci\u00f3n desempe\u00f1a actualmente un papel elemental en la gobernabilidad intrabloque; sin embargo, lo cierto es que han existido dos problemas respecto al \u00f3rgano legislativo mercosure\u00f1o desde su origen: el primero, de car\u00e1cter originario, vinculado con su competencia consultiva, y el segundo, relacionado con su entrada en vigencia y las gestiones de los Estados Parte (en adelante, EP) para la elecci\u00f3n de los parlamentarios a ocupar las bancas subregionales.<\/p>\n

El objetivo de este trabajo es analizar al Parlasur, con el fin de examinar su constituci\u00f3n y sus problemas m\u00e1s relevantes, vinculados a su car\u00e1cter consultivo y al escaso acompa\u00f1amiento que ha recibido por parte del conjunto de los EP. Para ello, el trabajo se estructur\u00f3 en cinco partes: en la primera, se explor\u00f3 el recorrido hist\u00f3rico respecto al desarrollo institucional del Mercosur; en la segunda, se examin\u00f3 brevemente la dicotom\u00eda conceptual supranacionalidad-intergubernamentalismo, profundizando para el caso del bloque sudamericano; en la tercera, se profundiz\u00f3 el an\u00e1lisis de los dos mayores problemas que acarrea la instituci\u00f3n legislativa subregional; en la cuarta, se indag\u00f3 respecto al recorrido de los EP en relaci\u00f3n al cumplimiento de lo dispuesto por el Parlasur.<\/p>\n

El desarrollo institucional del Mercosur. El caso de la CPC y el Parlasur<\/p>\n

La creaci\u00f3n del Mercosur constituy\u00f3 el corolario del proceso de acercamiento y amistad emprendido por los nuevos Gobiernos democr\u00e1ticos de Argentina y Brasil a mediados de la d\u00e9cada de 1980. Con base en una firme convicci\u00f3n y voluntad pol\u00edticas, los presidentes Ra\u00fal Alfons\u00edn y Jos\u00e9 Sarney dejaron atr\u00e1s las hist\u00f3ricas hip\u00f3tesis de conflicto bilateral que hab\u00edan enmarcado las percepciones rec\u00edprocas y que hab\u00edan obstaculizado la edificaci\u00f3n de una asociaci\u00f3n amistosa. En su lugar, avanzaron en la apuesta y la implementaci\u00f3n de acuerdos orientados hacia la cooperaci\u00f3n en sectores estrat\u00e9gicos y la solidificaci\u00f3n del car\u00e1cter democr\u00e1tico de ambos pa\u00edses.<\/p>\n

A fines de los 80 y principios de los 90, nuevos mandatarios asumieron en Argentina y Brasil. Si bien los nuevos Gobiernos de Carlos Menem y Fernando Collor de Mello continuaron con el proceso integracionista, lo hicieron desde una \u00f3ptica diametralmente distinta. En efecto, ambos presidentes implementaron pol\u00edticas en consonancia con los designios ideol\u00f3gico-conceptuales vigentes en aquel entonces, en un contexto caracterizado por la victoria liberal-Occidental en la Guerra Fr\u00eda, el Consenso de Washington y el neoliberalismo como marco en el cual concibieron las pol\u00edticas p\u00fablicas y, dentro de estas, la de la integraci\u00f3n regional. En consecuencia, se prosigui\u00f3 con una visi\u00f3n comercialista lineal de la integraci\u00f3n, dej\u00e1ndo de lado la impronta progresista de cooperaci\u00f3n en sectores estrat\u00e9gicos concebida originariamente. Como resultado de este proceso bilateral, al que se sumaron Uruguay y Paraguay, los Gobiernos de los cuatro pa\u00edses suscribieron, el 26 de marzo de 1991, el Tratado de Asunci\u00f3n (en adelante, TA), el cual dio origen al Mercosur.<\/p>\n

Junto con el objetivo de arribar progresivamente a un mercado com\u00fan, tambi\u00e9n se estableci\u00f3 la creaci\u00f3n de \u00f3rganos de gobierno y control del proceso en ciernes. En este sentido, el TA cre\u00f3 tres instituciones subregionales: el Consejo del Mercado Com\u00fan (CMC), que qued\u00f3 establecido como el \u00f3rgano superior del bloque, el Grupo Mercado Com\u00fan (GMC) y la CPC[2]<\/sup><\/a>, que qued\u00f3 vinculada al GMC.<\/p>\n

Otra cuesti\u00f3n que fij\u00f3 el TA fue el establecimiento de un per\u00edodo de transici\u00f3n, hasta el 31 de diciembre de 1994, a partir del cual, una vez finalizado, comenzar\u00eda a aplicarse un arancel externo com\u00fan (en adelante, AEC). Antes de la conclusi\u00f3n de dicho per\u00edodo, en el marco de la VII Reuni\u00f3n del CMC desarrollada en Ouro Preto, en diciembre de aquel a\u00f1o, se firm\u00f3 el Protocolo Adicional al Tratado de Asunci\u00f3n sobre la Estructura Institucional del Mercosur, tambi\u00e9n denominado como Protocolo de Ouro Preto (en adelante, POP). Del mismo se destacan dos cuestiones importantes. Por un lado, adem\u00e1s de definir con exactitud las funciones y atribuciones del CMC, GMC y CPC, se crearon tres instituciones m\u00e1s: la Comisi\u00f3n de Comercio del Mercosur (CCM), el Foro Consultivo Econ\u00f3mico-Social (FCES) y la Secretar\u00eda Administrativa del Mercosur (SAM). Por otro lado, el POP dot\u00f3 al Mercosur de personer\u00eda jur\u00eddica de derecho internacional, de acuerdo al art\u00edculo 34.<\/p>\n

Respecto a la CPC en particular, el POP estableci\u00f3, entre otras cuestiones, que la misma se constituir\u00eda como el \u201c\u00f3rgano representativo de los Parlamentos de los Estados Partes en el \u00e1mbito del Mercosur\u201d (art. 22) y que estar\u00eda integrada por el mismo n\u00famero de parlamentarios nacionales \u201518\u2015 (art. 23). Tres a\u00f1os m\u00e1s tarde, en Montevideo, los EP suscribieron el Reglamento de la CPC, que estableci\u00f3 con mayor precisi\u00f3n las atribuciones de esta \u00faltima, la cual tendr\u00eda un \u201ccar\u00e1cter consultivo, deliberativo y de formulaci\u00f3n de Declaraciones, de Disposiciones y Recomendaciones\u201d (art. 3), a la vez que podr\u00eda \u201cdesarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalaci\u00f3n del Parlamento del Mercosur\u201d (art. 3, inc. b).<\/p>\n

Ateni\u00e9ndose a esta \u00faltima atribuci\u00f3n, se emprendieron varias acciones, entre las cuales se destacaron el Acuerdo en Materia de Cooperaci\u00f3n entre la CPC y la Comisi\u00f3n Europea de 1997, la decisi\u00f3n de realizar seminarios sobre la instalaci\u00f3n y funcionamiento del Parlamento del Mercosur a partir de 2000, la aprobaci\u00f3n de la \u201cAgenda para la Institucionalizaci\u00f3n del Parlamento del Mercosur\u201d (Disposici\u00f3n CPC 10\/00) y el establecimiento de un Comit\u00e9 Ad Hoc<\/em> para el an\u00e1lisis de la reforma del POP, con vistas a institucionalizar el Parlamento subregional en 2002 (\u00c1lvarez Mac\u00edas, 2011).<\/p>\n

Sin embargo, el empeoramiento del contexto interno pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social de los Estados mercosure\u00f1os posterg\u00f3 estas aspiraciones. Tras la Belle \u00c9poque <\/em>comercial-financiera subregional de los primeros a\u00f1os de los 90, a fines de la d\u00e9cada y principios de los 2000 se produjeron diversas crisis nacionales e internacionales que afectaron de forma sustantiva a los pa\u00edses de la regi\u00f3n y dej\u00f3 pr\u00e1cticamente en stand by<\/em> al Mercosur. Una de las consecuencias fue el aumento de las cr\u00edticas internas al proceso de integraci\u00f3n, renov\u00e1ndose interrogantes sobre su continuidad e incluso la manifestaci\u00f3n de algunos deseos de negociar bilateralmente con Estados Unidos un acuerdo de libre comercio, lo cual significaba romper con el bloque mercosure\u00f1o[3]<\/sup><\/a>.<\/p>\n

Tras las crisis, se produjo en la regi\u00f3n la elecci\u00f3n de nuevos Gobiernos denominados progresistas, quienes arribaron con una clara idea de profundizar las aristas pol\u00edtica y social de la integraci\u00f3n regional. Ello se tradujo en el relanzamiento del Mercosur con una impronta abiertamente dis\u00edmil a la originaria, aboc\u00e1ndose a partir de entonces a dar soluci\u00f3n a los problemas heredados y a profundizar la cooperaci\u00f3n en las aristas pol\u00edtica, social y de integraci\u00f3n productiva, as\u00ed como tambi\u00e9n a intentar corregir las asimetr\u00edas entre sus miembros.<\/p>\n

En este contexto, cabe destacar la firma entre N\u00e9stor Kirchner y Luiz In\u00e1cio Lula da Silva, en octubre de 2003, del \u201cConsenso de Buenos Aires\u201d, que ha sido resaltado como uno de los acuerdos refundacionales del bloque. En la capital argentina, ambos presidentes reforzaron sus lineamientos progresistas y ratificaron su \u201cprofunda convicci\u00f3n de que el Mercosur no es solo un bloque comercial, sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido\u201d. Esta l\u00ednea de trabajo fue ratificada desde el Mercosur mediante el establecimiento, en diciembre del mismo a\u00f1o, del Programa de Trabajo 2004-2006 (Dec. CMC 26\/03), mediante el cual se ampli\u00f3 la agenda del bloque y se incluyeron nuevos temas vinculados a los \u00e1mbitos econ\u00f3mico, social, institucional, parlamentario, energ\u00e9tico, cient\u00edfico-tecnol\u00f3gico y de infraestructura, as\u00ed como el tratamiento de las asimetr\u00edas.<\/p>\n

Como resultado del trabajo de aquel Programa, se acord\u00f3 el reemplazo de la CPC por el Parlasur (Dec. CMC 49\/04) como \u201c\u00f3rgano representativo de los pueblos\u201d de los EP, en lugar de los Parlamentos nacionales, como se hab\u00eda estipulado para la Comisi\u00f3n. Finalmente, en 2005 se firm\u00f3 el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur (en adelante, PCPM), el cual estableci\u00f3 la creaci\u00f3n del nuevo organismo. Si bien los objetivos del Parlasur fueron fijados en el art\u00edculo 2[4]<\/sup><\/a>, lo cierto fue que en uno de los considerandos se afirm\u00f3 la intenci\u00f3n de constituir \u201cun espacio com\u00fan en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la regi\u00f3n, y que contribuya a la democracia, la participaci\u00f3n, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integraci\u00f3n y de sus normas\u201d.<\/p>\n

Otra cuesti\u00f3n a destacar respecto al PCPM fueron sus Disposiciones Transitorias, estableci\u00e9ndose en la primera de ellas dos etapas de transici\u00f3n para la constituci\u00f3n efectiva del Parlasur: la primera, en el per\u00edodo comprendido entre el 31 de diciembre de los a\u00f1os 2006 y 2010, y la segunda, entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014. En la primera etapa, el organismo estar\u00eda integrado por 18 parlamentarios por cada EP, designados por los Congresos nacionales de entre sus propios legisladores. A partir de la segunda etapa, todos los parlamentarios subregionales deber\u00e1n haber sido elegidos a trav\u00e9s de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos mercosure\u00f1os[5]<\/sup><\/a>.<\/p>\n

Asimismo, la elecci\u00f3n directa ten\u00eda otra implicancia: significaba un incremento en el n\u00famero de los parlamentarios, m\u00e1s acorde al porcentaje poblacional entre los pa\u00edses[6]<\/sup><\/a>. Estas elecciones nacionales deber\u00eda llevarse a cabo en lo que se denomin\u00f3 como el \u201cD\u00eda del Mercosur ciudadano\u201d, en el cual todos los EP deber\u00edan elegir popularmente a los parlamentarios de forma simult\u00e1nea (art. 6, inc. 4). Una cuesti\u00f3n, a priori<\/em>, dif\u00edcil de cumplir.<\/p>\n

Finalmente, si bien la fecha de entrada en vigencia del Parlasur tendr\u00eda que haberse dado a partir del 1 de enero de 2007, ello se produjo efectivamente cuatro meses despu\u00e9s, en mayo, cuando se llev\u00f3 a cabo la I Sesi\u00f3n Plenaria en Montevideo, ciudad que qued\u00f3 establecida como la sede del organismo subregional (Dec. CMC 34\/07).<\/p>\n

Una \u00faltima cuesti\u00f3n a mencionar respecto a la evoluci\u00f3n institucional del Mercosur est\u00e1 relacionada con el cambio de contexto regional a mediados de la d\u00e9cada del 2010. En este sentido, paulatinamente se produjo un viraje en el signo pol\u00edtico de la mayor\u00eda de los Gobiernos mercosure\u00f1os y asumieron presidentes con ideales sustancialmente diferentes en relaci\u00f3n a sus antecesores, en lo que se pas\u00f3 a llamar como el \u201cfin del ciclo progresista\u201d.<\/p>\n

Particularmente, se destaca el caso de Argentina y Brasil, en donde los nuevos presidentes asumieron con intenci\u00f3n de \u201cflexibilizar\u201d el Mercosur y retornar \u2015impl\u00edcitamente\u2015 al regionalismo abierto caracter\u00edstico de los 90. Respecto al pa\u00eds austral, se destac\u00f3 la elecci\u00f3n de Mauricio Macri como presidente, que implement\u00f3 una pol\u00edtica exterior \u201cdesideologizada\u201d y de acercamiento con el mundo liberal. Por el lado del gigante sudamericano, si bien el cambio del partido pol\u00edtico gobernante fue en gran medida an\u00e1logo, implic\u00f3 una ruptura del mandato democr\u00e1tico: tras el impeachment<\/em> a Dilma Rousseff en 2016, Michel Temer fue designado como presidente interino de Brasil hasta las elecciones de 2019, en donde triunf\u00f3 Jair Bolsonaro, quien asumi\u00f3 con un discurso aperturista y flexibilizador respecto al Mercosur.<\/p>\n

La asunci\u00f3n de estos Gobiernos, con una impronta m\u00e1s liberal en lo econ\u00f3mico y de una concepci\u00f3n de integraci\u00f3n menos pol\u00edtica, llev\u00f3 a un nuevo cuestionamiento en la forma de concebir la integraci\u00f3n regional y a cuestionar la forma en que se la practic\u00f3 hasta ese entonces. Ello deriv\u00f3 en la profundizaci\u00f3n de las negociaciones comerciales extrarregionales, en las propuestas para \u201cflexibilizar\u201d el Mercosur y en importantes cuestionamientos a instituciones como el Parlasur, lo cual deriv\u00f3 en un retroceso respecto a la forma de elecci\u00f3n de los parlamentarios, cuesti\u00f3n analizada m\u00e1s adelante.<\/p>\n

Diferencias entre los sistemas supranacional e intergubernamental<\/p>\n

En los procesos de integraci\u00f3n regional existen grandes diferencias te\u00f3ricas y de pr\u00e1ctica entre un sistema supranacional, como el de la Uni\u00f3n Europea (UE), y uno de \u00edndole intergubernamental, como el adoptado por el Mercosur. A continuaci\u00f3n se examina brevemente cada uno de ellos.<\/p>\n

En el caso del bloque europeo, su caracter\u00edstica destacada reside en la supranacionalidad, \u00fanica en el mundo para un proceso de integraci\u00f3n regional, lo cual significa haber alcanzado te\u00f3ricamente el m\u00e1s alto nivel de integraci\u00f3n posible, tanto pol\u00edtica como econ\u00f3mica, aunque ello no se traduzca en la pr\u00e1ctica en una completa integraci\u00f3n de los Estados y los pueblos, ya que han sido varios los ejemplos de reparos gubernamentales y de ciudadanos por una completa integraci\u00f3n.<\/p>\n

La supranacionalidad se basa en el principio seg\u00fan el cual los Estados nacionales han cedido, en favor de la UE, parte de su soberan\u00eda, de lo cual se derivan dos cuestiones. Por un lado, las normas de Derecho Comunitario tienen primac\u00eda absoluta e incondicional sobre la normativa interna de los Estados parte, as\u00ed como tambi\u00e9n efecto directo y aplicabilidad inmediata en el \u00e1mbito normativo interno de estos \u00faltimos. Por el otro lado, los \u00f3rganos de la UE poseen un car\u00e1cter de independencia con respecto a los pa\u00edses miembros; es decir, los bur\u00f3cratas europeos, que aprueban decisiones vinculantes, representan al bloque antes que a sus respectivos pa\u00edses de origen, en pos de la consecuci\u00f3n del \u201cinter\u00e9s com\u00fan\u201d del proyecto subregional[7]<\/sup><\/a>.<\/p>\n

Por su parte, un dise\u00f1o intergubernamental presenta tres caracter\u00edsticas elementales: primero, los \u00f3rganos de gobierno est\u00e1n compuestos por representantes de los Gobiernos nacionales; segundo, solo los Gobiernos se vinculan entre s\u00ed, cre\u00e1ndose mutuamente derechos y obligaciones a trav\u00e9s de la sanci\u00f3n de normas; y tercero, las decisiones adoptadas deben ser implementadas por los pa\u00edses. A tres estos elementos, propios de todo esquema intergubernamental, el Mercosur agreg\u00f3 otros cinco: cuarto, las normas se adoptan por consenso con presencia de todos los EP; quinto, el control de su cumplimiento corresponde fundamentalmente a los Gobiernos; sexto, tiene un proceso de soluci\u00f3n de disputas en el que los Gobiernos dirimen la controversia; s\u00e9ptimo, los actores no gubernamentales tienen una participaci\u00f3n formal marginal; y octavo, no existen \u00f3rganos t\u00e9cnicos independientes de los gobiernos (Floreal Gonz\u00e1lez, 1999, p. 92).<\/p>\n

En el caso del Mercosur, como resultado de lo estipulado en el TA y el POP, el bloque se consolid\u00f3 como un sistema intergubernamental en el cual se decidi\u00f3 otorgar manifiestamente el poder de decisi\u00f3n a tres organismos en particular: el CMC \u2015el \u00f3rgano superior\u2015, el GMC y la CCM. La composici\u00f3n de dichos organismos fue expl\u00edcitamente formulada para que sean ocupados por parte de miembros de los Poderes Ejecutivos nacionales, design\u00e1ndose a miembros de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Econom\u00eda \u2015o sus equivalentes\u2015 y de los Bancos Centrales como los funcionarios que conforman aquellos \u00f3rganos decisorios del bloque. Por su parte, si bien se constituyeron en el Mercosur otras tres instituciones, como el FCES, la Secretar\u00eda y los mencionados CPC-Parlasur, lo cierto fue que las mismas cuentan con un poder meramente consultivo y vinculado a cuestiones puntuales.<\/p>\n

En resumen, concordamos con Colacrai (2006) respecto a que, si bien el Mercosur est\u00e1 dotado de personer\u00eda jur\u00eddica, carece de instancias supranacionales, no provee ning\u00fan control de legalidad de los actos dictados por los diferentes \u00f3rganos y no tiene, de modo expl\u00edcito, un control parlamentario a nivel de toma de decisiones. As\u00ed, la regularidad existente del bloque ha sido la consolidaci\u00f3n de un sistema intergubernamental, en el cual fue central el lugar ocupado por los Poderes Ejecutivos y fue marginal el espacio otorgado a partidos pol\u00edticos, sindicatos y la sociedad civil en general.<\/p>\n

Las dos problem\u00e1ticas del Parlasur<\/p>\n

A partir de lo analizado anteriormente, la puesta en pr\u00e1ctica del Parlasur ha afrontado dos grandes problemas: el primero, vinculado con su car\u00e1cter consultivo, y el segundo, relacionado con su puesta en pr\u00e1ctica por los EP. Dichos ejes fueron analizados a continuaci\u00f3n.<\/p>\n

El car\u00e1cter consultivo<\/p>\n

Como pudo observarse, tuvo lugar la conformaci\u00f3n de un Mercosur que no contaba con instituciones supranacionales que tomaran decisiones vinculantes para afrontar su camino, el cual fue complejiz\u00e1ndose con el correr de los a\u00f1os, aument\u00e1ndose las tareas y competencias necesarias para suplir los designios originarios y los renovados del nuevo siglo. A su vez, a las instituciones subregionales se las dej\u00f3 en manos de funcionarios nacionales, consider\u00e1ndose el sistema intergubernamental establecido y la negativa de los Estados a ceder mayores competencias soberanas que las ya acordadas.<\/p>\n

En consonancia con esta impronta centralmente nacional en la forma de hacer la integraci\u00f3n, al Parlasur le ha sido fijada una funci\u00f3n meramente consultiva y declarativa, no decisoria. Ello fue hecho en clara diferencia respecto a la funcionalidad establecida en favor de la CMC, el GMC y la CCM, quienes cuentan con la potestad de tomar decisiones que podr\u00e1n ser incorporadas al ordenamiento normativo interno de los EP, siempre que estos \u00faltimos las aprueben.<\/p>\n

Como sostiene \u00c1lvarez Mac\u00edas (2011), si bien el Parlasur posee algunas atribuciones mayores que las de la CPC, contin\u00faa siendo un \u00f3rgano principalmente consultivo y de asesoramiento. En efecto, el Parlasur dista de ser un cuerpo con competencias legislativas, en cuanto el poder \u201cnormativo\u201d se mantiene en manos del CMC, GMC y CCM. T\u00edmidamente asoman ciertas atribuciones de supervisi\u00f3n, aunque el Parlasur carece de potestades sobre el nombramiento o remoci\u00f3n de los miembros de los \u00f3rganos decisorios del bloque (p. 223). Solo se instal\u00f3 un procedimiento de dictamen no vinculante: los \u00f3rganos decisorios del Mercosur tienen la obligaci\u00f3n de transmitir al Parlasur proyectos de normas antes de ser aprobados para que este emita un dictamen, pero no est\u00e1n obligados a aprobar la norma seg\u00fan los t\u00e9rminos del dictamen del Parlasur (p. 225).<\/p>\n

Una explicaci\u00f3n acerca de este reparto de competencias subregional puede encontrarse respecto a la forma de concebir la integraci\u00f3n originaria por parte del Mercosur. En efecto, la concepci\u00f3n de una integraci\u00f3n centralmente econ\u00f3mica a inicios de los 90, as\u00ed como la negativa de los Estados nacionales a ceder soberan\u00eda decisoria, se tradujo en la constituci\u00f3n de un esquema intergubernamental abocado meramente a la desgravaci\u00f3n arancelaria, en detrimento de una integraci\u00f3n m\u00e1s pol\u00edtica con mayor participaci\u00f3n de funcionarios nacionales por fuera del Poder Ejecutivo y de la sociedad civil en general. Como explica V\u00e1zquez (2002), en el Mercosur \u201cse ha rechazado sistem\u00e1ticamente el establecimiento de cualquier tipo de arreglo institucional que pudiera restringir la soberan\u00eda de los Estados\u201d (p. 168).<\/p>\n

Lo relevante del caso es que, vali\u00e9ndose de las cr\u00edticas y problem\u00e1ticas evidenciadas desde la creaci\u00f3n del bloque, este esquema b\u00e1sico decisional no haya sido modificado a partir del relanzamiento del Mercosur, en 2003. En este sentido, si bien el bloque presenta una institucionalidad cuantitativamente m\u00e1s compleja desde entonces, posee la misma estructura de poder subyacente que la perge\u00f1ada en los 90 (Ramos, 2013), excluy\u00e9ndose virtualmente al resto de los sectores pol\u00edticos y sociales. De acuerdo con Geneyro y V\u00e1zquez (2006), esta condici\u00f3n impide el cumplimiento de una funci\u00f3n que nunca puede ser desempe\u00f1ada por los Poderes Ejecutivos: la representaci\u00f3n de la diversidad (p. 12).<\/p>\n

En esta l\u00ednea, Rapoport y Madrid (2011) destacan que se esperaba que el Parlasur se constituyera como un contrapeso al abordaje intergubernamental adoptado por los dem\u00e1s \u00f3rganos del Mercosur, que otorgara mayor legitimidad a las normas comunitarias y que contribuyera, de esta manera, a la construcci\u00f3n de una identidad regional. Sin embargo, la sanci\u00f3n de las normas del bloque contin\u00faa restringi\u00e9ndose al \u00e1mbito del CMC, ya que el Parlasur no tiene atribuciones legislativas en el \u00e1mbito comunitario (BID-Intal, 2009), por lo que sigue siendo un \u00f3rgano de voz, pero no de voto normativo.<\/p>\n

De esta manera, se coincide aqu\u00ed con Medwid (2008) respecto a que el sistema intergubernamental adoptado por el Mercosur posee una estructura institucional con una clara jerarqu\u00eda vertical, con poder de decisi\u00f3n, y una gran organizaci\u00f3n horizontal de car\u00e1cter consultivo, no resolutivo y sin poder real.<\/p>\n

La elecci\u00f3n de los parlamentarios<\/p>\n

Junto con el problema de car\u00e1cter decisorio del Parlasur, que podr\u00eda denominarse como originario<\/em>, existe otra problem\u00e1tica respecto al organismo, la cual est\u00e1 relacionada con el cumplimiento de las etapas de transici\u00f3n y la entrada en vigencia del mismo, la cual se dar\u00eda una vez que todos los EP hayan elegido popularmente a los parlamentarios subregionales. En este sentido, desde su creaci\u00f3n y puesta en pr\u00e1ctica, s\u00f3lo Paraguay y Argentina han elegido, por medio del sufragio directo de sus ciudadanos, a los respectivos representantes que ocupar\u00edan las bancas del \u00f3rgano subregional, de acuerdo con lo estipulado con el segundo per\u00edodo de transici\u00f3n mencionado anteriormente. Por su parte, Brasil y Uruguay se han rehusado o han tenido problemas para establecer el mecanismo de elecci\u00f3n popular de los parlamentarios.<\/p>\n

El PCPM estableci\u00f3 que el organismo funcionar\u00eda integrado por legisladores de los Parlamentos nacionales de cada pa\u00eds \u201chasta tanto se realice la elecci\u00f3n de los parlamentarios del Mercosur de forma simult\u00e1nea en todos los Estados Partes a trav\u00e9s del sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos\u201d (art. 1). Es decir, se preve\u00eda esta eventual disparidad de elecci\u00f3n nacional y sus plazos divergentes, pero durante un per\u00edodo acotado de tiempo, que se estimaba que estar\u00eda resuelto al finalizar las dos etapas del per\u00edodo de transici\u00f3n, previstas entre 2006 y 2014, a partir de lo cual podr\u00eda aplicarse tambi\u00e9n la elecci\u00f3n durante el \u201cD\u00eda del Mercosur ciudadano\u201d.<\/p>\n

Sin embargo, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, Brasil y Uruguay no cumplieron con aquel designio en los plazos estimados, por lo que los mismos se fueron extendiendo: poco antes de finalizar la segunda etapa, la misma fue extendida por seis a\u00f1os m\u00e1s, hasta el 31 de diciembre de 2020 (Dec. CMC 11\/14). A ello se le ha sumado el cambio en el contexto pol\u00edtico regional mencionado con anterioridad. En este marco, a finales de 2016, el Parlasur aprob\u00f3 el Proyecto de Acuerdo en reafirmaci\u00f3n del respeto a las normas y a la institucionalidad del Mercosur, en el cual instaba, entre otras cuestiones, a \u201creafirmar la importancia de que los Estados Parte preserven y protejan las normas fundacionales y la institucionalidad del Mercosur\u201d.<\/p>\n

En este contexto de cuestionamientos e incertidumbre, los resultados respecto al Parlasur no pod\u00edan ser otros que los de la postergaci\u00f3n de los plazos. En este sentido, los mismos fueron nuevamente incumplidos, debido a que no todos los miembros hab\u00edan establecido los mecanismos para la elecci\u00f3n ciudadana de los parlamentarios. En consecuencia, en abril de 2019 se firm\u00f3 el Protocolo Adicional al Protocolo Constitutivo del Parlasur, el cual estipul\u00f3 que, \u201chasta tanto se realice la elecci\u00f3n de los Parlamentarios del Mercosur de forma simult\u00e1nea en todos los Estados Partes a trav\u00e9s del sufragio directo (…), el Parlamento del Mercosur funcionar\u00e1 integrado por legisladores de los Parlamentos Nacionales de los Estados Partes\u201d (art. 1). Tambi\u00e9n estableci\u00f3 que los parlamentarios del Mercosur ya elegidos y con mandato en curso continuar\u00edan en su funci\u00f3n hasta completar su mandato (art. 4).<\/p>\n

Sin embargo, nuevamente existieron problemas. En primer lugar, al mismo tiempo que se firm\u00f3 el mencionado Protocolo Adicional, tambi\u00e9n los EP acordaron la suspensi\u00f3n de la elecci\u00f3n directa de los integrantes del Parlasur, aunque sin perjuicio del mandato de los parlamentarios en curso en aquel entonces, tal como se estableci\u00f3 en la Declaraci\u00f3n Conjunta Relativa al Funcionamiento del Parlamento del Mercosur. En segundo lugar, el mencionado Protocolo Adicional nunca entr\u00f3 en vigor, por lo que se decidi\u00f3 prorrogar, en diciembre de 2020, el per\u00edodo de transici\u00f3n por diez a\u00f1os m\u00e1s, hasta fines del 2030, \u201co hasta tanto se realice la elecci\u00f3n de los parlamentarios del Mercosur en forma simult\u00e1nea en todos los Estados Partes a trav\u00e9s del sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos (Dec. CMC 09\/20).<\/p>\n

Los derroteros nacionales respecto al Parlasur<\/p>\n

Los EP del Mercosur han seguido caminos muy dis\u00edmiles respecto a la elecci\u00f3n de los parlamentarios, dividi\u00e9ndose en dos grupos: el primero, compuesto por Paraguay y Argentina, quienes aprobaron y llevaron adelante la elecci\u00f3n de los funcionarios del Parlasur; y el segundo, integrado por Brasil y Uruguay \u2015a los cuales se podr\u00eda agregar a Venezuela, actualmente suspendida\u2015, quienes no han podido o no han querido cambiar la normativa interna para poner en pr\u00e1ctica lo acordado subregionalmente.<\/p>\n

Respecto al primer grupo, Paraguay fue el primer pa\u00eds en elegir parlamentarios del Mercosur en 2008, hecho que repiti\u00f3 en 2012, constituy\u00e9ndose hasta ahora en el \u00fanico pa\u00eds que eligi\u00f3 en m\u00e1s de una oportunidad a aquellos funcionarios. Sin embargo, en consonancia con la Declaraci\u00f3n Conjunta de 2019, en agosto de 2021 la C\u00e1mara de Diputados paraguaya aprob\u00f3 dejar sin efecto las elecciones del Parlasur a partir del 2023, con el argumento de sus altos costos y la aprobaci\u00f3n de resoluciones que ning\u00fan pa\u00eds est\u00e1 obligado a cumplir (ABC Color<\/em>, 25\/08\/2021). Por lo tanto, el pa\u00eds dejar\u00eda de cumplir con lo estipulado en la extensi\u00f3n del per\u00edodo de transici\u00f3n para 2030 para la elecci\u00f3n directa de los parlamentarios.<\/p>\n

Por el lado de Argentina, el pa\u00eds aprob\u00f3 la ley 27.120 a fines de 2014, por medio de la cual modific\u00f3 el C\u00f3digo Electoral Nacional e incluy\u00f3 la elecci\u00f3n de los parlamentarios del Mercosur en simultaneidad con las elecciones generales. Ello tuvo lugar finalmente en octubre del 2015, constituy\u00e9ndose hasta el momento como las \u00fanicas elecciones que realiz\u00f3 el pa\u00eds para elegir a los miembros del Parlasur. Para las elecciones de 2019 ya se hab\u00eda suspendido la elecci\u00f3n de los parlamentarios, en consonancia con la Declaraci\u00f3n mencionada en el p\u00e1rrafo anterior y con la impronta pol\u00edtica del Gobierno de Macri[8]<\/sup><\/a>, por lo que se decidi\u00f3 prorrogar el mandato de los funcionarios subregionales hasta tanto se tome una decisi\u00f3n al respecto, en consonancia con lo acordado subregionalmente.<\/p>\n

Sin embargo, con el arribo de Alberto Fern\u00e1ndez a la Casa Rosada en diciembre de 2019, nuevamente vir\u00f3 la consideraci\u00f3n argentina respecto al organismo subregional. En este caso, en marzo de 2020 fue rechazado por la Comisi\u00f3n de Relaciones Exteriores del Senado argentino el proyecto de ley que modificaba el PCPM, el cual suspend\u00eda las elecciones directas de los Parlamentarios regionales (Agencia PARLASUR<\/em>, 13\/03\/2020). Ello dio luz verde a la futura elecci\u00f3n de nuevos parlamentarios subregionales; sin embargo, en las elecciones de medio t\u00e9rmino en 2021 no ha tenido lugar dicha cuesti\u00f3n, por lo que siguen estando en funciones en el Parlasur los funcionarios elegidos en 2015, a quienes se les hab\u00eda prorrogado el mandato en 2019 por cuatro a\u00f1os m\u00e1s.<\/p>\n

Por su parte, Brasil y Uruguay a\u00fan no han establecido la elecci\u00f3n popular de los parlamentarios y contin\u00faan designando de entre sus funcionarios nacionales legislativos a los encargados de ocupar las bancas subregionales. Por el lado del gigante sudamericano, si bien se hab\u00eda establecido la elecci\u00f3n de los parlamentarios en 2018, finalmente se cancel\u00f3 la posibilidad de votaci\u00f3n en dichos comicios, en el marco del viraje pol\u00edtico interno mencionado anteriormente. Por su parte, la Rep\u00fablica Oriental requiere la realizaci\u00f3n de una reforma de la Constituci\u00f3n que permita la elecci\u00f3n directa de parlamentarios del Mercosur.<\/p>\n

Para el caso particular de Venezuela, durante el tiempo en el que el pa\u00eds goz\u00f3 de plenitud de derechos y obligaciones en el Mercosur \u2015entre agosto de 2012 y diciembre de 2016\u2015, la elecci\u00f3n de los funcionarios para ocupar el Parlasur era igual que el caso de Brasil y Uruguay: eran elegidos indirectamente de entre los legisladores nacionales. Ahora bien, la Rep\u00fablica Bolivariana se encuentra actualmente suspendida del bloque subregional, en virtud de las suspensiones aprobadas en diciembre de 2016 y en agosto de 2017 por los EP originarios. Por lo tanto, el pa\u00eds no posee funcionarios que ocupen actualmente sus bancas en el Parlasur[9]<\/sup><\/a>.<\/p>\n

Reflexiones sobre el Mercosur y el Parlasur<\/p>\n

As\u00ed como el Mercosur ha evidenciado vaivenes respecto a su impronta y sus objetivos a medida que fueron cambiando los Gobiernos y las ideolog\u00edas pol\u00edticas en el curso del tiempo, la constituci\u00f3n del Parlasur no fue una excepci\u00f3n. Si bien el desarrolla diversas tareas, entre las que puede mencionarse la eventual separaci\u00f3n de parlamentarios mercosure\u00f1os[10]<\/sup><\/a> o de investigaci\u00f3n en torno al golpe de Estado en Bolivia[11]<\/sup><\/a>, lo cierto es que el escenario actual denota muchas cr\u00edticas y pocos compromisos de mejoramiento por parte de los EP, un escenario que ha sido caracter\u00edstico desde su fundaci\u00f3n.<\/p>\n

\u00c1lvarez Mac\u00edas (2009) realiz\u00f3 un an\u00e1lisis acerca de los dos primeros a\u00f1os de funcionamiento del Parlasur, en el cual la autora confirm\u00f3 la \u201cirrelevancia\u201d del organismo, relacionada con el escueto n\u00famero de actos jur\u00eddicos aprobados y que el organismo no ha sacado mayor provecho de algunas competencias \u201cpseudo-legislativas\u201d. Todo ello no ha hecho otra cosa, seg\u00fan la autora, que acrecentar las dudas sobre las condiciones del Parlasur para conducir la representaci\u00f3n de las sociedades del bloque.<\/p>\n

En la actualidad, las cr\u00edticas versan alrededor de cuestiones vinculadas con lo \u201ccostoso\u201d que resulta mantener el Parlasur y sus funcionarios, as\u00ed como los per\u00edodos de inactividad que ha sufrido una instituci\u00f3n cuyos objetivos solo son consultivos y declarativos, sin capacidad decisional al interior del Mercosur. En este sentido, se coincide aqu\u00ed con Malamud y Schmitter (2006) respecto a que las instituciones y la competencia que los Estados confieren inicialmente al acuerdo de integraci\u00f3n tendr\u00e1n efectos permanentes en su trayectoria posterior. Sin embargo, Gajate (2020) destaca que, a pesar de las cr\u00edticas existentes, no ha existido una discusi\u00f3n institucionalizada en el bloque acerca de las caracter\u00edsticas futuras y\/o modificaciones que se podr\u00edan producir en el Parlasur.<\/p>\n

Es innegable que el Parlasur es hijo de una concepci\u00f3n de decisi\u00f3n favorable a la toma de decisiones por parte de los Poderes Ejecutivos nacionales, y dej\u00f3 muy poco margen de decisi\u00f3n al resto de los actores sociales nacionales y subnacionales, quienes deben recurrir en muchas ocasiones al cl\u00e1sico lobby<\/em> para hacerse o\u00edr y ser tenidos en cuenta.<\/p>\n

Esta concepci\u00f3n de la forma de realizar la integraci\u00f3n regional, centralmente econ\u00f3mica en detrimento del eje pol\u00edtico-estrat\u00e9gico, hija del contexto de los 90, podr\u00eda haber mutado con el relanzamiento del Mercosur en el siglo XXI, cuesti\u00f3n que no ocurri\u00f3. Si bien se ampliaron los objetivos del Parlasur y el mismo pas\u00f3 a representar a los pueblos, no puede analiz\u00e1rselo sin concebir el modo intergubernamental de integrarse y la negativa de los Estados a ceder mayores porciones de soberan\u00eda. Como corolario, \u00c1lvarez Mac\u00edas (2011) destaca que, en el Mercosur, la influencia de los gobiernos nacionales es abrumadora e impide din\u00e1micas \u201cautogeneradoras\u201d.<\/p>\n

Conclusi\u00f3n<\/p>\n

El paso de la CPC al Parlasur implic\u00f3 una modificaci\u00f3n cualitativa del organismo por otro m\u00e1s complejo, con objetivos mejor definidos y m\u00e1s amplios, entre los cuales se destacaba expl\u00edcitamente representar a los pueblos y no ya a los Parlamentos nacionales. Sin embargo, mantuvo el car\u00e1cter consultivo y declarativo, por lo que no puede ped\u00edrsele m\u00e1s de lo que los propios Estados le han otorgado y han pretendido hacer con \u00e9l.<\/p>\n

A su vez, resulta evidente que la constituci\u00f3n intergubernamental de una estructura decisional centralmente ejecutiva no permite que actores distintos a dichos funcionarios participen activamente en las negociaciones mercosure\u00f1as o que incidan en la toma de decisiones subregionales. Ello genera un c\u00edrculo vicioso en el cual este esquema deficiente tampoco permite que el Mercosur se profundice ni que la sociedad realmente sea parte del proceso ni se identifique cabalmente con el mismo, con lo cual el proceso dif\u00edcilmente sea internalizado por los pueblos, a quien el Parlasur pretende representar. En consecuencia, instituciones como esta tampoco pueden cumplir los objetivos para los cuales fueron creados. Si a ello se le agrega el hecho de que los EP no se predispusieron institucionalmente a cumplir con lo estipulado en los protocolos para la elecci\u00f3n de los parlamentarios, puede decirse que tampoco existi\u00f3 voluntad desde los Ejecutivos por cumplir con lo dispuesto.<\/p>\n

Se concluye que esta doble problem\u00e1tica en el Parlasur ha coadyuvado a que dicho organismo no pudiera constituirse de acuerdo a lo pautado, estableci\u00e9ndose como otra cuesti\u00f3n en el debe que acumula el Mercosur desde su constituci\u00f3n. Solo una firme convicci\u00f3n pol\u00edtica de los Estados y los gobernantes ser\u00e1 el camino para solucionar el problema del organismo subregional, que debe orientarse a ser inclusivo y participativo.<\/p>\n<\/div>\n

Notas<\/p>\n

[1]<\/sup><\/a>Licenciado en Relaciones Internacionales (Unicen), Magister en Relaciones Internacionales (UNLP), integrante del Departamento de Am\u00e9rica Latina y el Caribe (IRI-UNLP) y del Grupo de J\u00f3venes Investigadores (IRI-UNLP), docente de grado en el seminario \u201cIntroducci\u00f3n a las Relaciones Econ\u00f3micas Internacionales (FCJyS-UNLP), analista internacional en medios de comunicaci\u00f3n. Correo electr\u00f3nico: francisco91fr@gmail.com<\/p>\n

[2]<\/sup><\/a> El objetivo de la CPC fue el de \u201cfacilitar el avance hacia la conformaci\u00f3n del Mercado Com\u00fan\u201d, de acuerdo con el art\u00edculo 24 del TA.<\/p>\n

[3]<\/sup><\/a> Tras la propuesta bilateral estadounidense, el entonces ministro de Econom\u00eda argentino, Domingo Cavallo, hab\u00eda asegurado p\u00fablicamente que \u201cno deber\u00edamos descartar una negociaci\u00f3n bilateral\u201d. Esta posici\u00f3n se contrapon\u00eda a la del canciller argentino, Adalberto Rodr\u00edguez Giavarini, quien se negaba a aceptarla y aseguraba que, en todo caso, Argentina se unir\u00eda al ALCA solo a trav\u00e9s del Mercosur (La Naci\u00f3n<\/em>, 08\/05\/2001). Ello gener\u00f3 importantes tensiones interburocr\u00e1cticas, las cuales, finalmente, fueron corregidas en favor de la posici\u00f3n del canciller. En efecto, la disputa fue solucionada con la reactivaci\u00f3n de la diplomacia presidencial entre de la R\u00faa y Cardoso, a partir de lo cual Cavallo encolumn\u00f3 su discurso detr\u00e1s de la postura de Canciller\u00eda de profundizar el bloque sudamericano (Miranda, 2001). La posici\u00f3n final de Argentina fue aceptar que el Mercosur siguiera negociando como bloque con terceros mercados, de manera de obtener el respaldo de Brasil en sus entendimientos con Estados Unidos y el FMI (Moniz Bandeira, 2004).<\/p>\n

[4]<\/sup><\/a> De acuerdo al mismo, los prop\u00f3sitos del Parlasur son siete: representar a los pueblos del Mercosur; asumir la promoci\u00f3n y defensa permanente de la democracia, la libertad y la paz; impulsar el desarrollo sustentable de la regi\u00f3n con justicia social y respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones; garantizar la participaci\u00f3n de los actores de la sociedad civil en el proceso de integraci\u00f3n; estimular la formaci\u00f3n de una conciencia colectiva de valores ciudadanos y comunitarios para la integraci\u00f3n; contribuir a consolidar la integraci\u00f3n latinoamericana mediante la profundizaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n del Mercosur; y promover la solidaridad y la cooperaci\u00f3n regional e internacional.<\/p>\n

[5]<\/sup><\/a> Una vez que tenga lugar la puesta en pr\u00e1ctica de la elecci\u00f3n popular por parte de todos los EP, el Parlasur se convertir\u00e1 en el tercer parlamento regional en Am\u00e9rica Latina elegido directamente por los ciudadanos, sigui\u00e9ndose el ejemplo del Parlamento Centroamericano y el Parlamento Andino (\u00c1lvarez Mac\u00edas, 2011).<\/p>\n

[6]<\/sup><\/a> Una vez que todos los pa\u00edses hayan elegido a sus representantes por medio del sufragio directo, el n\u00famero total de parlamentarios saltar\u00eda a 187 bancas, dividido en 75 para Brasil, 43 para Argentina, 33 para Venezuela y 18 para Paraguay y para Uruguay.<\/p>\n

[7]<\/sup><\/a> Sin embargo, m\u00e1s all\u00e1 de la suposici\u00f3n que cabr\u00eda esperar respecto de que la burocracia europea controla todos los aspectos de la vida pol\u00edtica en el bloque, lo cierto es que diversos acuerdos fueron estableciendo con mayor precisi\u00f3n el reparto de competencias entre la Uni\u00f3n Europea y los Estados miembros. El \u00faltimo fue el Tratado de Lisboa, suscrito en 2007, el cual estableci\u00f3 tres tipos de competencias: las exclusivas de la UE, las compartidas con los Estados miembro y las de responsabilidad principal de estos \u00faltimos.<\/p>\n

[8]<\/sup><\/a> El macrismo hab\u00eda justificado la decisi\u00f3n por la necesidad de recortar gastos \u2015centrada en las dietas y los vi\u00e1ticos\u2015 y en la \u2015supuesta\u2015 par\u00e1lisis que evidenciaba el cuerpo desde hac\u00eda a\u00f1os (La Naci\u00f3n<\/em>, 18\/06\/2020).<\/p>\n

[9]<\/sup><\/a> Para el caso particular de Venezuela, Perotti (2020) realiz\u00f3 un an\u00e1lisis interesante, en el cual expuso que, a la luz del texto, el sentido y alcance del PCPM, el Parlasur y sus parlamentarios representan \u00fanica y exclusivamente<\/em> a los ciudadanos de los EP; es decir, no detentan, ni pueden detentar, representatividad alguna de los Estados propiamente dichos ni de sus gobiernos. Por lo tanto, el autor concluy\u00f3 que el cercenamiento de los derechos de voz y voto de los parlamentarios venezolanos implica directamente el cercenamiento de los derechos de sus electores \u2015sus representados\u2015, es decir, de los ciudadanos.<\/p>\n

[10]<\/sup><\/a> En julio de 2021, con el voto de 64 miembros, el Parlasur inici\u00f3 el proceso formal que puede derivar en la separaci\u00f3n del parlamentario argentino Fabi\u00e1n Rodr\u00edguez Sim\u00f3n de su cargo, quien es requerido por la Justicia argentina en una causa por amenazas y extorsi\u00f3n y busca que Uruguay lo reconozca como refugiado pol\u00edtico (T\u00e9lam<\/em>, 04\/07\/2021).<\/p>\n

[11]<\/sup><\/a> El presidente del Observatorio de la Democracia del Parlasur, Oscar Laborde, confirm\u00f3 que, junto con la Comisi\u00f3n de Derechos Humanos del organismo, se crear\u00eda un comit\u00e9 de investigaci\u00f3n para colaborar con las indagaciones que se llevan a cabo sobre el golpe de Estado acaecido en Bolivia en noviembre de 2019 (T\u00e9lam<\/em>, 16\/07\/2021).<\/p>\n

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Sitios web oficiales<\/p>\n

Parlasur: https:\/\/parlamentomercosur.org\/<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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