Departamento de Am\u00e9rica Latina y el Caribe<\/p>\n
Mat\u00edas Mongan[1]<\/sup><\/a><\/em><\/strong><\/p>\n El gobierno de Lula da Silva insiste en replicar el modelo de inserci\u00f3n internacional autonomista utilizado durante sus dos primeros mandatos y en consonancia busca \u201cdiversificar\u201d los v\u00ednculos diplom\u00e1ticos y redoblar la presencia de Brasil en el plano internacional para contrarrestar los efectos perniciosos generados por la pol\u00edtica exterior aislacionista impulsada por el gobierno de Jair Bolsonaro. El problema es que el mundo actual es muy distinto con el que Lula tuvo que lidiar a comienzos del siglo XXI, una situaci\u00f3n que el mandatario no parece haber tomado muy en cuenta y que lo ha llevado a adoptar posturas err\u00e1ticas<\/em> (como por ejemplo su propuesta de paz para terminar con la Guerra en Ucrania), que no contribuyen en lo m\u00e1s m\u00ednimo a ampliar el margen de acci\u00f3n internacional de Brasil, sino m\u00e1s bien lo contrario.<\/p>\n De acuerdo a la \u00f3ptica de Juan Carlos Puig (1984) y Helio Jaguaribe (1973) para acceder a la autonom\u00eda un pa\u00eds no s\u00f3lo debe cumplir con los requisitos estructurales (viabilidad nacional y permisibilidad internacional) sino tambi\u00e9n con los de car\u00e1cter din\u00e1mico y funcional entre los que destaca la necesidad de que las elites pol\u00edticas perif\u00e9ricas sean capaces de elegir el modelo de inserci\u00f3n internacional m\u00e1s acorde que vaya en consonancia con los cambios que evidencia el sistema internacional.<\/p>\n Para ampliar el margen de maniobra internacional, aseguran Lorenzini y Pereyra Doval (2013), es necesario por lo tanto realizar un adecuado c\u00e1lculo estrat\u00e9gico que tome en cuenta los siguientes elementos: los factores estructurales comunes (geograf\u00eda, econom\u00eda y recursos naturales), la memoria hist\u00f3rica, la coyuntura de la que se trata y las percepciones de los decisores y de la poblaci\u00f3n. \u201cTodos estos elementos son imprescindibles para otorgarnos un margen de maniobra puesto que si, por ejemplo, nuestras percepciones son err\u00f3neas nuestro margen de maniobra se anula hasta desaparecer y las decisiones que se adoptan ser\u00edan poco pertinentes\u201d (Lorenzini y Pereyra Doval, 2013:18).<\/p>\n O sea que las percepciones de los tomadores de decisi\u00f3n son claves y en buena medida determinan el \u00e9xito<\/em> o el fracaso<\/em> de los distintos modelos de inserci\u00f3n internacional.<\/p>\n Una de las principales fortalezas de los dos primeros mandatos del gobierno de Luiz In\u00e1cio Lula da Silva (2003-2010) justamente fue comprender las oportunidades de inserci\u00f3n internacional que se abr\u00edan como consecuencia de la \u201cguerra contra el terrorismo\u201d emprendida por la administraci\u00f3n de George W. Bush y de esta forma impulsar una pol\u00edtica exterior \u00abactiva y altiva\u00bb (Amorim 2010), que busc\u00f3 ampliar los m\u00e1rgenes de autonom\u00eda de Brasil a trav\u00e9s de la \u201cdiversificaci\u00f3n\u201d de los v\u00ednculos diplom\u00e1ticos (Vigevani y Cepaluni 2007) y que permiti\u00f3 fortalecer el poder de atracci\u00f3n internacional del pa\u00eds. La \u201cautonom\u00eda en la diversificaci\u00f3n\u201d part\u00eda del supuesto que Brasil deb\u00eda adherirse a los principios y normas internacionales mediante alianzas Sur–<\/strong>Sur, incluso regionales, y acuerdos con socios no tradicionales (China, Asia-Pac\u00edfico, \u00c1frica, Europa del Este, Oriente Medio, etc.), ya que se cre\u00eda que \u00e9stas reduc\u00edan las asimetr\u00edas en las relaciones exteriores con pa\u00edses m\u00e1s poderosos y aumentar\u00edan la capacidad de negociaci\u00f3n nacional\u201d[2]<\/sup><\/a> (Vigevani y Cepaluni, 2007: 283).<\/p>\n Aprovechando el elevado nivel de permisibilidad internacional registrado durante el periodo y el creciente papel desempe\u00f1ado por las potencias emergentes en el sistema internacional, el Brasil de Lula logr\u00f3\u00a0 posicionarse como vocero del Sur Global (sobre todo de Sudam\u00e9rica) en las negociaciones con las potencias desarrolladas y -en consonancia con su rol de potencia media-, se desempe\u00f1\u00f3 con \u00e9xito como mediador en la crisis venezolana del 2002-2003, lider\u00f3 la Misi\u00f3n de Estabilizaci\u00f3n de las Naciones Unidas en Hait\u00ed e incluso particip\u00f3, sin suerte, en \u201cpeleas de perro grande\u201d(Garc\u00eda 2012), como por ejemplo en el acuerdo nuclear suscripto de forma conjunta con Turqu\u00eday con Ir\u00e1n en mayo del 2010.\u00a0 \u201cEl caso de Hait\u00ed es un ejemplo perfecto de lo que significa \u00abautonom\u00eda a trav\u00e9s de la diversificaci\u00f3n\u00bb. La diversificaci\u00f3n no s\u00f3lo significa la b\u00fasqueda de alternativas en las relaciones con otros Estados, sino que tambi\u00e9n implica la capacidad de intervenir en cuestiones que no conciernen a intereses inmediatos. Significa intervenir en cuestiones que se refieren a bienes p\u00fablicos reconocidos internacionalmente[3]<\/sup><\/a>(Vigevani y Cepaluni, 2007:303-304), un esfuerzo cuyos beneficios, seg\u00fan la \u00f3ptica del gobierno Lula, superaba a los costos y por intermedio del cual Brasil aspiraba a ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.<\/p>\n Pero este objetivo de m\u00e1xima estuvo lejos de alcanzarse m\u00e1s all\u00e1 del prestigio internacional (Carr 1964, Gilpin 1981, Morgenthau 1985, entre otros),adquirido por el propio Lula y por eso su sucesora Dilma Rousseff (2011-2016) decidi\u00f3 desmontar buena parte del andamiaje institucional[4]<\/sup><\/a> creado en el marco de la b\u00fasqueda por ampliar los m\u00e1rgenes de autonom\u00eda de Brasil a trav\u00e9s de la \u201cdiversificaci\u00f3n\u201d por considerar que los costos<\/em> de esa apuesta diplom\u00e1tica hab\u00edan superado a los beneficios (Gomes Saraiva y Bom Gomes 2016). Durante su mandato, aseguran Cervo y Lessa, la pol\u00edtica exterior de Rousseff se caracteriz\u00f3 por ser meramente reactiva y por continuar las directrices establecidas por su mentor pero sin ning\u00fan tipo de \u00e9nfasis o iniciativa (Cervo y Lessa, 2014:133).<\/p>\n La llegada al poder de Michel Temer (2016-2018) en mayo del 2016 puso fin a la hegemon\u00eda de la \u201cautonom\u00eda por la diversificaci\u00f3n\u201d y sirve de ejemplo para reflejar la importancia de que, como sostienen Puig y Jaguaribe, al momento de delinear las bases de un modelo de inserci\u00f3n internacional las elites perif\u00e9ricas construyan sus pol\u00edticas a partir de una percepci\u00f3n hol\u00edstica,<\/em>que tome en consideraci\u00f3n la innumerable cantidad de cambios que ha experimentado el sistema internacional durante los \u00faltimos a\u00f1os. Sino de lo contrario pueden terminar perjudicando su propio inter\u00e9s nacional.<\/p>\n Un ejemplo paradigm\u00e1tico en este sentido fue lo que ocurri\u00f3 durante el gobierno Temer, bajo la excusa de contrarrestar los efectos perniciosos de la pol\u00edtica externa ideologizada<\/em> impulsada por el Partido de los Trabajadores (PT) la nueva administraci\u00f3n abri\u00f3 la econom\u00eda y \u2013 en t\u00e1ndem con el gobierno argentino de Mauricio Macri–<\/strong> impuls\u00f3 una agenda liberalizadora que defend\u00eda los logros de la globalizaci\u00f3n (Sanahuja y Comini, 2018; Frenkel y Azzi, 2018;Actis, 2018) justo en el mismo momento en que las principales potencias econ\u00f3micas promov\u00edan pol\u00edticas comerciales \u201cdefensivas\u201d como consecuencia de la incipiente guerra comercial entre Estados Unidos y China.<\/p>\n A diferencia de su antecesor el gobierno de Jair Bolsonaro (2019-2022) s\u00ed supo comprender los cambios que estaba atravesando el sistema internacional, el cual de una manera vertiginosa parec\u00eda estar pasando de un multipolarismo normativo<\/em> a una suerte de \u201cbipolarismo entr\u00f3pico\u201d (Creus yActis, 2020). La principal falencia de la pol\u00edtica externa de Brasil en ese per\u00edodo fue que, a diferencia de las anteriores administraciones englobadas dentro del paradigma \u201camericanista ideol\u00f3gico\u201d (como por ejemplo el gobierno Humberto de Alencar Castelo Branco (1964-1967) o el de Fernando Collor de Mello (1990-1992),Bolsonaro estableci\u00f3 un alineamiento autom\u00e1tico con Estados Unidos basado en argumentos normativos y no econ\u00f3micos.En este marco la diplomacia dej\u00f3 de ser considerada como una herramienta para fortalecer el modelo de desarrollo nacional y pas\u00f3 a estar al servicio de un relato polarizante por intermedio del cual el mandatario construy\u00f3 su gobernabilidad en el plano interno (Mongan, 2021). M\u00e1s all\u00e1 de que esta estrategia fue relativamente exitosa en t\u00e9rminos electorales, en el plano externo contribuy\u00f3 a dilapidar el poder de atracci\u00f3n internacional alcanzado por Brasil durante la administraci\u00f3n Lula y a acentuar su aislamiento diplom\u00e1tico (Rodrigues 2022).<\/p>\n Para contrarrestar esta situaci\u00f3n el gobierno de Lula ya anunci\u00f3 su intenci\u00f3n de elevar el perfil de la pol\u00edtica externa de Brasil y de reinstalar el paradigma de la\u201cautonom\u00eda por la diversificaci\u00f3n\u201d.Sin embargo tanto el Presidente como otros tomadores de decisi\u00f3n, como puede serel ex canciller y actual asesor especial para Asuntos Internacionales de la Presidencia, Celso Amorim, son conscientes de que el escenario internacional actual es muy diferente al experimentado en la primera d\u00e9cada del siglo XXI y que Itamaraty deber\u00e1 ingeni\u00e1rselas para conseguir un cierto nivel de permisibilidad internacional por intermedio del cual poder impulsar pol\u00edticas autonomistas que beneficien la viabilidad nacional brasile\u00f1a.<\/p>\n \u201cEl mundo era m\u00e1s simple que ahora. Hoy es mucho m\u00e1s complejo. Hoy la situaci\u00f3n es infinitamente m\u00e1s compleja. El conflicto se desarrolla en el coraz\u00f3n estrat\u00e9gico del mundo\u201d, asegur\u00f3 Amorim en una mesa redonda realizada en la Universidad Cat\u00f3lica de S\u00e3o Paulo el 6 de diciembre del 2022. Una muestra de ello es que, seg\u00fan su perspectiva, mientras en el 2003 las potencias compet\u00edan por la influencia sobre regiones perif\u00e9ricas, hoy directamente se est\u00e1n confrontando diferentes visiones del mundo (Vior, 2023)[5]<\/sup><\/a>.<\/p>\n No obstante esta situaci\u00f3n, el experimentado diplom\u00e1tico se mostr\u00f3 confiado en que Brasil va a poder recuperar su anterior margen de maniobra internacional ya que el pa\u00eds ostenta una responsabilidad in\u00e9dita sobre los temas mundiales y posee una diplomacia capacitada que, a pesar de los excesos<\/em> cometidos en esta \u00e1rea durante la gesti\u00f3n Bolsonaro, puede acercar posiciones tanto con las potencias occidentales como en el seno de los BRICS (Vior, 2023)[6]<\/sup><\/a>.<\/p>\n Pero surgen algunas dudas respecto a la facilidad con la que Brasil va a poder recuperar los m\u00e1rgenes de autonom\u00eda perdidos durante el gobierno Bolsonaro, ya que existen una serie de condicionantes internos y externos que parecieran limitar el margen de acci\u00f3n internacional del gobierno. Por mencionar solo algunos podemos enumerar los siguientes: el magro crecimiento econ\u00f3mico registrado durante estos \u00faltimos a\u00f1os, el elevado nivel de polarizaci\u00f3n pol\u00edtica y las secuelas del discurso bolsonarista en las instituciones democr\u00e1ticas brasile\u00f1as (como por ejemplo en Itamaraty) y a esto tenemos que agregar que el escenario internacional actual posee un marcado sesgo \u201chobbesiano\u201d en el que la disputa por esferas de influencias entre las grandes potencias limita la capacidad de agencia<\/em> de los pa\u00edses perif\u00e9ricos.<\/p>\n A pesar de todas estas dificultades el gobierno Lula parte de la idea de que Brasil, dado su peso econ\u00f3mico y caracter\u00edsticas geogr\u00e1ficas, no debe contentarse con s\u00f3lo implementar una pol\u00edtica exterior reactiva<\/em> o adoptar un modelo de inserci\u00f3n internacional de matriz dependiente como puede ser la \u201cdependencia nacional\u201d de Juan Carlos Puig (1984) o la \u201cautonom\u00eda en la dependencia\u201d planteada por Gerson Moura (1980).<\/p>\n No s\u00f3lo eso sino que parece decidido a relanzar el paradigma de la \u201cautonom\u00eda por la diversificaci\u00f3n\u201d con la esperanza de que de esta forma el pa\u00eds recupere el status de potencia emergente que ostent\u00f3 durante la primera d\u00e9cada del siglo XXI.Aunque se ha mostrado bastante err\u00e1tico al momento de poner en funcionamiento esta iniciativa, una muestra en este sentido fue su propuesta de crear un \u201cG20 para la Paz\u201d que ponga fin a la Guerra en Ucrania la cual fue recibida con escepticismo por la mayor parte de las potencias occidentales.<\/p>\n Como aseguran Vigevani y Cepaluni (2007), la autonom\u00eda por la \u201cdiversificaci\u00f3n\u201d no s\u00f3lo implica la necesidad de buscar nuevos socios comerciales para reducir el nivel de dependencia externa sino que tambi\u00e9n es necesario que el pa\u00eds perif\u00e9rico tenga la capacidad de intervenir en cuestiones que no afectan directamente a su inter\u00e9s nacional pero que le pueden redundar en un beneficio estrat\u00e9gico importante. O sea que en rasgos generales se tratar\u00eda de una \u201capuesta\u201d en la que las \u00e9lites pol\u00edticas deben decidir en qu\u00e9 medida la participaci\u00f3n en una \u201cpelea de perro grande\u201d (utilizando una met\u00e1fora empleada por el asesor especial de la Presidencia de Brasil durante los dos primeros mandatos de Lula Marco Aurelio Garc\u00eda), puede ser provechosa para los intereses de Brasil.<\/p>\n Durante el per\u00edodo 2003-2010 el gobierno brasile\u00f1o intervino en dos eventos de estas caracter\u00edsticas: su recordado intento de mediaci\u00f3n en el conflicto \u00e1rabe-palestino y en la disputa generada como consecuencia del programa nuclear iran\u00ed, pero los costos de estas iniciativas fueron mayores a las ganancias y adem\u00e1s en esa ocasi\u00f3n al menos el pa\u00eds presentaba como atributo de poder su condici\u00f3n de potencia regional en Sudam\u00e9rica. Por eso no se entiende la insistencia de Lula en participar en un conflicto tan complejo como la Guerra de Ucrania, m\u00e1s a\u00fan teniendo en cuenta que Brasil todav\u00eda est\u00e1 lejos de consolidar su predominio en su tradicional esfera de influencia como bien deja en evidencia la trunca<\/em> cumbre presidencial realizada el pasado 30 de mayo en Brasilia con el fin de relanzar la Uni\u00f3n Sudamericana de Naciones (UNASUR). Al presidente brasile\u00f1o se le est\u00e1 haciendo dif\u00edcil construir consensos, en parte, como consecuencia de su caracter\u00edstica verborragia y tambi\u00e9n de la predisposici\u00f3n de los mandatarios de la regi\u00f3n a utilizar a la diplomacia como una herramienta de movilizaci\u00f3n electoral en el plano interno.<\/p>\n A modo de conclusi\u00f3n podemos argumentar que, si realmente se pretende retomar la diplomacia tradicional de Itamaraty, como ha se\u00f1alado Amorim en sus alocuciones p\u00fablicas, ser\u00eda conveniente que en vez de intentar participar en \u201cpeleas de perro grande\u201d que s\u00f3lo generan ruido<\/em> y perjudican el poder de atracci\u00f3n internacional de Brasil, el gobierno Lula recupere los lineamientos impulsados por el paradigma estructuralista en la d\u00e9cada de 1950 y vuelva a convertir a la pol\u00edtica externa en un elemento dinamizador que fortalezca el modelo de desarrollo nacional. M\u00e1s a\u00fan teniendo en cuenta el creciente nivel de vulnerabilidad externa que enfrenta el pa\u00eds en la actualidad. Una vez que se alcance esta meta reci\u00e9n ah\u00ed, en consonancia con las directrices establecidas por Puig y Jaguaribe, los tomadores de decisi\u00f3n estar\u00e1n en condiciones de poder impulsar pol\u00edticas autonomistas de \u201calto impacto\u201d que principalmente buscan posicionar a Brasil como un \u201cjugador global\u201d.<\/p>\n –<\/strong>Cervo, A. L. y Lessa, A. (2014). O decl\u00ednio: inser\u00e7\u00e3o internacional do Brasil (2011\u20132014). Revista Brasileira de Pol\u00edtica Internacional<\/em>, n\u00ba 57 (2), 133-151. http:\/\/dx.doi.org\/10.1590\/0034-7329201400308<\/a><\/u><\/p>\n –<\/strong>Creus, N. y Actis, E. (2020, junio). Un mundo acelerado \u00bfBipolaridad o nueva Guerra Fr\u00eda?<\/em> Nueva Sociedad. https:\/\/nuso.org\/articulo\/China-Estados-Unidos-Guerra-fria\/<\/a><\/u><\/p>\n -Gomes Saraiva, M. y Bom Gomes Z. (2016). Os limites da Pol\u00edtica Externa de Dilma Rousseff para a Am\u00e9rica do Sul. Relaciones Internacionales<\/em>, n\u00ba 50, 81-97.<\/p>\n –<\/strong>Lorenzini, M. y Pereyra Doval, M. G. (2013). Revisitando los aportes de las teor\u00edas del sur: nexos entre teor\u00eda y praxis en Argentina y Brasil. Relaciones Internacionales<\/em>, 9–<\/strong>26.<\/p>\n https:\/\/www.proquest.com\/docview\/1346752663<\/a><\/u><\/p>\n –<\/strong>Mongan Marco, M. (2015, mayo). \u201c\u00bfAscenso a primera? An\u00e1lisis de la pol\u00edtica de inserci\u00f3n internacional del gobierno de Lula da Silva\u201d. SEDICI. http:\/\/sedici.unlp.edu.ar\/handle\/10915\/45720<\/a><\/u><\/p>\n –<\/strong>Mat\u00edas Mongan (2021). El impacto del populismo en el proceso de toma de decisiones de la pol\u00edtica externa de Bolsonaro. Anuario en Relaciones Internacionales 2021<\/em>, 1–<\/strong>10.<\/p>\n https:\/\/www.iri.edu.ar\/wp-content\/uploads\/2021\/09\/a2021AlatinaArtMonganPopulismo.pdf<\/a><\/u><\/p>\n -Rodrigues, G (2022, septiembre). Pol\u00edtica exterior de Bolsonaro: ideolog\u00eda y aislamiento diplom\u00e1tico (2019-2022). An\u00e1lisis Carolina, n\u00ba 13, 1-13. https:\/\/www.fundacioncarolina.es\/wp-content\/uploads\/2022\/09\/AC-13.-2022.pdf<\/a><\/u><\/p>\n –<\/strong>Vigevani, T. y Cepaluni, G. (2007). A Pol\u00edtica Externa de Lula da Silva: A Estrat\u00e9gia da Autonomia pela Diversifica\u00e7\u00e3o. Contexto Internacional<\/em>, vol. 29, n\u00ba 2, 273-335.<\/p>\n –<\/strong>Vior, E. (2022, diciembre). \u201cBrasil precisa una pol\u00edtica exterior activa, altiva y pragm\u00e1tica\u201d<\/em>. T\u00e9lam. https:\/\/www.telam.com.ar\/notas\/202212\/614040-brasil-gobierno-lula-amorim-diplomacia-analisis.html<\/a><\/u><\/p>\n \u00a0<\/u><\/p>\n [1]<\/sup><\/a> Mat\u00edas Mongan es mag\u00edster en Relaciones Internacionales (UNLP) y doctorando en Derecho, Gobierno y Pol\u00edticas P\u00fablicas por la Universidad Aut\u00f3noma de Madrid (UAM). Es integrante del Departamento de Am\u00e9rica Latina y el Caribe del IRI.<\/p>\n [2]<\/sup><\/a> Fragmento original: \u201cAutonomia pela diversifica\u00e7\u00e3o\u201d como a ades\u00e3o do pa\u00eds aosprinc\u00edpios e \u00e0s normas internacionais por meio de alian\u00e7as Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordoscomparceirosn\u00e3otradicionais (China, \u00c1sia-Pac\u00edfico, \u00c1frica, Europa Oriental, Oriente M\u00e9dio etc.), pois acredita-se que eles reduzem as assimetriasnasrela\u00e7\u00f5es externas com pa\u00edses mais poderosos e aumentam a\u00a0 capacidade negociadora nacional\u201d.\u00a0 Traducci\u00f3n propia.<\/p>\n [3]<\/sup><\/a>Fragmento original: \u201cO caso do Haiti serve perfeitamente para exemplificar o significado da \u00abautonomia pela diversifica\u00e7\u00e3o\u00bb. Diversifica\u00e7\u00e3on\u00e3o significa apenas a busca de alternativas nasrela\u00e7\u00f5escomoutros Estados, mas tamb\u00e9m implica capacidade de interven\u00e7\u00e3oemquest\u00f5es que n\u00e3odizemrespeito a interessesimediatos. Significa interviremquest\u00f5es que se referem a bens p\u00fablicos internacionalmente reconhecidos\u201d. Traducci\u00f3n propia.<\/p>\n [4]<\/sup><\/a> Los recortes presupuestarios realizados por la gesti\u00f3n Rousseff como consecuencia de la crisis econ\u00f3mica, advierten Gomes Saraiva y Bom Gomes (2016:85), limitaron el margen de acci\u00f3n internacional de Brasil\u00a0 y redujeron la importancia de Itamaraty la cual, seg\u00fan un relevamiento realizado por Fleck(2014), vio c\u00f3mo su partida presupuestaria se reduc\u00eda del 0,5 % total del presupuesto general del Estado en 2003 al 0.28 % en 2013.\u00a0 Como era de esperarse esa situaci\u00f3n afect\u00f3 la provisi\u00f3n de vacantes en el servicio diplom\u00e1tico, una muestra de ello, agregan Gomes Saraiva y Bom Gomes, es que durante el per\u00edodo 2011-2016 una importante cantidad de embajadas (principalmente en \u00c1frica), representaciones diplom\u00e1ticas ante organismos internacionales y consulados operaron con menos personal de lo previsto.\u00a0 \u201cLa reducci\u00f3n de vacantes ofrecidas para la carrera diplom\u00e1tica en el gobierno de DilmaRousseff en relaci\u00f3n al primer y segundo mandato de Lula fue del 47% y 74% respectivamente (Cornetet, 2014: p.122)\u201d.<\/p>\n [5]<\/sup><\/a>https:\/\/www.telam.com.ar, consultado en junio del 2023.<\/p>\nLa importancia de que la pol\u00edtica exterior se estructure a partir de una correcta lectura del sistema internacional<\/h2>\n
Luces y sombras de la pol\u00edtica exterior del tercer gobierno de Lula<\/h2>\n
Referencias bibliogr\u00e1ficas<\/h2>\n