Conferencia Política de Alto Nivel para la Firma de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

Conferencia Política de Alto Nivel para la Firma de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

La corrupción es identificada en muchos de los documentos finales de Cumbres, Conferencias y Períodos Especiales de Sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas como un mal que afecta cualquier progreso que se proponga la comunidad internacional.

La lucha contra la corrupción es, en consecuencia, un imperativo.

Diferentes organismos internacionales comparten la preocupación de las Naciones Unidas y han tomado medidas en sus respectivos ámbitos mediante la firma de diversos tratados internacionales, tal es el caso de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, el Consejo de Europa, el Fondo Monetario Internacional y la Organización de Estados Americanos

En el marco de estos esfuerzos el Centro para la Prevención Internacional del Delito está, por una parte, reuniendo información sobre medidas contra la corrupción adoptadas en todo el mundo a fin de crear una base de datos internacional sobre el tema y, por otra, puso en marcha en el año 1999 el Programa Mundial contra la Corrupción, orientado a ayudar a los países a evaluar la adopción de medidas nacionales contra la corrupción mediante l a promoción de conocimientos técnicos y prácticos sobre medidas e instrumentos de lucha contra la corrupción, la prestación de asistencia técnica para crear y fortalecer capacidades nacionales de prevención y control de la corrupción y, el mejoramiento de la coordinación y la cooperación entre organizaciones que se dedican a promover políticas de lucha contra la corrupción en el plano internacional.

En 2000 dentro de las actividades que se realizaron en razón del Décimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente 1 , tuvo lugar un seminario sobre corrupción y en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Transnacional Organizada que resultara del Congreso, se tipificaron como delitos los actos de corrupción vinculados con los grupos de delincuencia organizada, pero se insistió en la necesidad de lograr un documento internacional diferente y específico sobre corrupción.

Esta necesidad también fue reconocida por la Asamblea General de la ONU que a tal fin estableció en Viena un Comité Especial para elaborar un instrumento internacional que sentara las bases para una lucha conjunta de la comunidad internacional contra las prácticas corruptas 2 y luego, tras observar los avances realizados en sus trabajos, lo instó a concluir su labor antes del final de 2003. 3 En esa misma oportunidad la Asamblea aceptó un ofrecimiento del Gobierno de México para ser anfitrión en una Conferencia para la firma de la Convención a celebrarse antes de que termine el año 2003.

El trabajo del Comité Especial al que hacíamos mención llevó, tras 7 períodos de sesiones reunidos entre enero de 2002 y octubre de 2003, a la redacción del texto de la Convención, que fue aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas ese mismo mes 4 en una sesión de la que participó el Secretario General de la Organización, Kofi Annan, quien invitó a los Estados miembros a suscribirla durante la Conferencia Política de Alto Nivel para la Firma de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción que tendría lugar en Mérida los días 9 y 11 de diciembre de 2003 en Mérida.

El texto de la Convención establece que la misma entrará en vigor 90 días después de haber recibido la ratificación número 30 ratificaciones, una vez que esto ocurra la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción se convertirá en el primer instrumento global jurídicamente vinculante en la materia. Hasta el momento no ha logrado esa cantidad de ratificaciones y, aunque fue respaldada con un importante número de firmas en Mérida, solo Kenya ratificó la Convención en esa oportunidad.

La Conferencia estuvo acompañada por una serie de eventos paralelos, destacándose la realización de cuatro mesas redondas de las que participaron expertos sobre:

• El papel de los medios de comunicación y la sociedad civil en la lucha contra la corrupción;

• Medidas preventivas en los sectores público y privado;

• Medidas legislativas para aplicar la Convención

• Medidas contra la corrupción en los sistemas financieros.

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción consta de un preámbulo y 71 Artículos.

En el preámbulo los Estados parte expresan su preocupación por las consecuencias de la corrupción en la estabilidad y seguridad de las sociedades, en el funcionamiento de las instituciones y para la realización del Desarrollo sostenible, al disipar recursos del Estado, comprometiendo valores fundamentales como la democracia y la ética, y por la relación entre corrupción y otros delitos, en particular el blanqueo de dinero.

Luego una mención a la corrupción como fenómeno trasnacional, da entrada a su abordaje desde un enfoque "amplio y multidisciplinario", en el que la asistencia técnica tiene un importante papel por desempeñar, lo que hace necesario profundizar la cooperación internacional en la prevención, detección y disuasión de transferencias de activos internacionales adquiridos ilícitamente, haciendo a los Estados afirmar aquí que "que la prevención y la erradicación de la corrupción son

responsabilidad de todos los Estados y que éstos deben cooperar entre sí" y con grupos de la sociedad civil y el sector privado.

También se hace mención a la labor de las organizaciones internacionales en la materia, en especial la llevada adelante por la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en la prevención y la lucha contra la corrupción, y a los diferentes documentos multilaterales sobre lucha contra la corrupción

El preámbulo, por otra parte, reconoce como propios los principios fundamentales del debido proceso en los procesos penales y en los procedimientos civiles o administrativos sobre derechos de propiedad.

Tras estas líneas básicas que hacen a la concepción de la corrupción, a sus efectos y a la convención en sí misma, el primer capítulo presenta las disposiciones generales.

En su primer artículo da a conocer las finalidades del documento de la siguiente manera: "La finalidad de la presente Convención es:

1. Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción;

2. Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos;

3. Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida"

En el artículo siguiente define los términos "funcionario público", "funcionario público extranjero", "funcionario de una organización internacional pública", "bienes", "producto del delito", "embargo preventivo", "incautación", "decomiso", "delito determinante" y "entrega vigilada".

A continuación el articulado avanza sobre el ámbito de aplicación y la protección de la soberanía.

Respecto del primero afirma: "La presente Convención se aplicará, de conformidad con sus disposiciones, a la prevención, la investigación y el enjuiciamiento de la corrupción y al embargo preventivo, la incautación, el decomiso y la restitución del producto de delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.

El capítulo II sobre medidas preventivas se dedica a políticas y prácticas de prevención de la corrupción; órganos de prevención; sector público; códigos de conducta para funcionarios públicos; contratación pública y gestión de la hacienda pública; información pública; medidas relativas al poder judicial y al ministerio público; sector privado; participación de la sociedad y medidas para prevenir el blanqueo de dinero.

El capítulo III se refiere a penalización y aplicación de la ley; y aborda en su articulado los siguientes asuntos: soborno de funcionarios públicos nacionales; de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas; formas de desviación de bienes por un funcionario público; tráfico de influencias; abuso de funciones; enriquecimiento ilícito; soborno y malversación de bienes en el sector privado; blanqueo del producto del delito; encubrimiento; obstrucción de la justicia; responsabilidad de las personas jurídicas; participación y tentativa; Conocimiento, intención y propósito como elementos de un delito; prescripción; proceso, fallo y sanciones; embargo preventivo, incautación y decomiso; protección de testigos, peritos, víctimas y denunciantes; consecuencias de los actos de corrupción; indemnización por daños y perjuicios; autoridades especializadas; cooperación con las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley; cooperación entre organismos nacionales, entre los organismos nacionales y el sector privado; secreto bancario; antecedentes penales y jurisdicción.

Vale aquí aclarar que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción no determina tipos penales, sino que crea en cabeza de los Estados parte la obligación de tipificar determinadas conductas que en este capítulo se describen.

El capítulo siguiente, el IV, se titula "Cooperación internacional". Sus artículos se refieren a ese tema en general; a extradición; traslado de personas condenadas a cumplir una pena; asistencia judicial recíproca; remisión de actuaciones penales; cooperación en materia de cumplimiento de la ley; investigaciones conjuntas y técnicas especiales de investigación.

El capítulo V "Recuperación de activos" tras una disposición general se ocupa de la prevención y detección de transferencias del producto del delito; medidas para la recuperación directa de bienes; mecanismos de recuperación de bienes mediante la cooperación internacional para fines de decomiso y la cooperación internacional a tal fin; cooperaciones especiales; restitución y disposición de activos; dependencia de inteligencia financiera y acuerdos y arreglos bilaterales y multilaterales.

Luego el capítulo VI aborda la asistencia técnica y el intercambio de información con medidas sobre capacitación y asistencia técnica; recopilación, intercambio y análisis de información sobre la corrupción y aplicación de la Convención mediante el desarrollo económico y la asistencia técnica.

El capítulo VI se refiere a las medidas de aplicación del articulado de la convención, creando una Conferencia de los Estados Parte en la Convención y dando a la Secretaría General de las Naciones Unidas la responsabilidad de prestar servicios a la misma.

El capítulo VII contiene las disposiciones finales donde se alude a la aplicación de la convención y se crea un sistema de solución de controversias para referirse entonces a la firma, ratificación, aceptación, aprobación y adhesión y a la entrada en vigor de la convención, su enmienda, denuncia, depositario e idiomas.

Los ODMs en la Conferencia Política de Alto Nivel para la Firma de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

La conferencia se reunió fundamentalmente para abrir el proceso de firmas y ratificaciones de una convención previamente acordada sobre un asunto que, de más está decirlo, tiene fuertes vínculos con el Desarrollo, o para expresarlo de otra manera, con las dificultades para lograrlo.

Si bien no hay ninguna mención a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, vemos que la convención considera en particular la necesidad de la cooperación internacional, aunque sea enfocada a la laucha contra la corrupción, y dedica un capítulo íntegro a la regulación de la misma.

No hay, como es de esperar, progresos en cuanto a la definición de objetivos ni trazado de nuevas metas, pero esto es lógico atentos a la naturaleza y objetivo de la conferencia y de la convención.

No obstante, queremos resaltar el artículo 62 de la misma que dice en su parágrafo 1: "Los Estados Parte adoptarán disposiciones conducentes a la aplicación óptima de la presente Convención en la medida de lo posible, mediante la cooperación internacional, teniendo en cuenta los efectos adversos de la corrupción en la sociedad en general y en el desarrollo sostenible en particular ." 5 demostrando claramente como la variable del Desarrollo y su sostenibilidad han pasado a formar parte del acervo internacional frente a cualquier materia específica que se trate.

Siguiendo con el artículo 62, queremos destacar un punto que nos parece preocupante. Allí se afirma: " Los Estados Parte harán esfuerzos concretos, en la medida de lo posible 6 y en forma coordinada entre sí, así como con organizaciones internacionales y regionales, por:

1. Intensificar su cooperación en los diversos planos con los países en desarrollo con miras a fortalecer la capacidad de esos países para prevenir y combatir la corrupción;

2. Aumentar la asistencia financiera y material a fin de apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo para prevenir y combatir la corrupción con eficacia y ayudarles a aplicar satisfactoriamente la presente Convención;

3. Prestar asistencia técnica a los países en desarrollo y a los países con economías en transición para ayudarles a satisfacer sus necesidades relacionadas con la aplicación de la presente Convención. A tal fin, los Estados Parte procurarán hacer contribuciones voluntarias adecuadas y periódicas a una cuenta específicamente designada a esos efectos en un mecanismo de financiación de las Naciones Unidas. Con arreglo a su derecho interno y a las disposiciones de la Convención, los Estados Parte podrán también dar consideración especial a la posibilidad de ingresar en esa cuenta un porcentaje del dinero decomisado o de la suma equivalente a los bienes o al producto del delito decomisados conforme a lo dispuesto en la Convención;

4. Alentar y persuadir a otros Estados e instituciones financieras, según proceda, para que se sumen a los esfuerzos desplegados con arreglo al presente artículo, en particular proporcionando un mayor número de programas de capacitación y equipo moderno a los países en desarrollo a fin de ayudarles a lograr los objetivos de la presente Convención."

Como se ve se habla de medidas realmente trascendentes si se pretende que los países en Desarrollo puedan enfrentar efectivamente el fenómeno de la corrupción, lo que es indispensable para lograr, precisamente, su Desarrollo; pero las medidas de referencia quedan supeditadas a "la medida de lo posible" abriendo una brecha de la que pueden favorecerse los Estados Desarrollados para limitar su cooperación.

Esta afirmación queda aún más clara al abordar el parágrafo tercero del mismo articulo: " En lo posible , estas medidas no menoscabarán los compromisos existentes en materia de asistencia externa ni otros arreglos de cooperación financiera en los ámbitos bilateral, regional o internacional." 7

Jugará aquí un importante papel la comprensión que se tenga de las palabras pronunciadas por el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, en su mensaje a la Octava Conferencia contra la Corrupción realizada en Lima en septiembre de 1997: "Ningún país es inmune a la corrupción y muchos son especialmente vulnerables por sus leyes e instituciones débiles. La corrupción también tiene un elemento internacional. Las mismas fronteras abiertas, los avances tecnológicos, las comunicaciones transnacionales y las transacciones comerciales que son la característica de la sociedad mundial de hoy pueden también permitir que la corrupción eche raíz y florezca. Por lo tanto, la cooperación internacional -- entre gobiernos, el sector privado y la sociedad civil -- es esencial si queremos vencer a esta amenaza." 8