El desarrollo económico como proceso político

La Economía Neoclásica enfatiza el papel del mercado libre en el desarrollo económico. Según esta línea de pensamiento, la libre transacción en el mercado entre los agentes privados lleva a la mejor división del trabajo. Si cada región o país se especializa en la producción de las mercancías que se pueden producir a menor costo e intercambia las mercancías con otras regiones o países, los beneficios serán optimizados para todos. Esta teoría neoclásica supone que las condiciones de inversión son más o menos iguales en cualquier parte del mundo. Solo hay diferencias en cuanto a la distribución de factores de producción entre las regiones y países. Algunas regiones o países abundan en recursos naturales; otras en recursos financieros y otras en mano de obra.

Esta teoría, sin embargo, contiene dos fallas fundamentales. Primero, no considera que el desarrollo económico ocurre no solamente a base de la distribución inicial y estática de los factores de producción sino también a base de la importación de las tecnologías avanzadas y su innovación local. Este es un proceso dinámico. Es difícil predecir en qué sector un país se puede desarrollar en el futuro. Si no hay una iniciativa de importar e innovar tecnologías, se perderá la oportunidad de desarrollarse más rápidamente.

Segundo, la teoría neoclásica supone que hay información completa en el mercado: los inversionistas tienen la información precisa sobre las demandas y los suministros; los agentes del mercado están seguros de que los contratos serán respetados por otros agentes. En el mundo actual, siempre existe incertidumbre en el mercado. Por ejemplo, vamos a imaginar la situación en que tenemos los recursos financieros para prestar. En el mercado financiero, hay competencia entre los prestatarios potenciales. Ellos nos ofrecen diferentes tasas de interés, y naturalmente aceptamos la tasa de interés más alta. Este es el precio de nuestro capital en el mercado. Sin embargo, ¿cómo podríamos estar ciertos de que el empresario prestatario use los préstamos en una manera productiva y responsable para que devuelva el dinero con interés varios años más adelante? ¿Cómo se podría saber eso? Si sólo se invierta en los sectores super-seguros, el desarrollo económico de una región o un país sería muy lento. En general, los países que empiezan el desarrollo económico varias décadas o varios siglos después de los países europeos y los EE.UU. y quieren alcanzar a estos países desarrollados, no pueden esperar hasta que los inversionistas privados decidan con prudencia dónde inviertan su capital. Aquí comienza el rol del sector público.

Para fomentar el desarrollo tecnológico y para reducir la incertidumbre en el mercado, se necesitará coordinar los intereses de los agentes del mercado. Es necesaria la coordinación de intereses entre los prestadores y los prestatarios. También se necesitan coordinar los intereses del sector industrial y el agrícola para que el sector agrícola provea alimentos y materias baratas para el sector industrial. Al mismo tiempo, los campesinos sirven en muchos casos como la base conservadora de estabilidad política que contribuye a reducir la incertidumbre en el mercado. Entonces, por un lado se necesita sacrificar los intereses del sector agrícola, pero por otro lado se necesita satisfacerlos. Es un trabajo difícil y complicado que raramente se cumple en el mercado.

También se necesita la coordinación entre las grandes empresas y las pequeñas, y entre los empresarios y los trabajadores. Hay también el problema de coordinación de los intereses de los productores y los consumidores. Para movilizar el capital para la inversión, se necesita reprimir el pago de salarios y los seguros sociales y en consecuencia el consumo de los ciudadanos. Por otro lado, se necesita satisfacer su deseo de consumo para que el sistema político mantenga la estabilidad. Aquí hay otro trabajo difícil: balancear los intereses sociales.

En todas estas áreas de coordinación, se necesita la intervención del sector público, aunque algunos mecanismos privados también pueden servir como agentes de coordinación. En conclusión, el desarrollo económico no es un proceso puro económico sino un proceso socio-político.

Papel del Estado en el desarrollo

Varios autores escribieron sobre el papel del Estado en el desarrollo económico.

Primero, Alexander Gershenkron publicó su libro clásico, Economic Backwardness in Historical Perspective (Belknap Press of Harvard Univ. Press) en 1962, en que argumentó que un país atrasado que desea alcanzar a los países avanzados no puede realizar su propósito por depender de los empresarios privados. Para alcanzar a los avanzados, se necesita fomentar no solo las industrias ligeras sino también las pesadas. Para hacer eso, se necesita movilizar los recursos financieros en una gran escala. El mercado no sirve para este propósito. Se necesitan instituciones especiales como los bancos de inversión o el estado mismo, que puedan movilizar los capitales de largo plazo. Sólo después de que avance la industrialización, las empresas privadas podrán desempeñar el papel principal en el desarrollo económico.

El autor que aplicó esta idea de Gershenkron a Japón es Chalmers Johnson que escribió en 1982 MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. En este libro, distinguió el sistema japonés y el estadounidense, calificando el anterior como el estado desarrollista y el último como el estado regularizador. El estado regularizador estipula leyes generales sobre las actividades económicas de los agentes privados y aplica estas leyes neutralmente sin prejuicio contra nadie. El estado en los EE.UU. es un árbitro judicial. En contraste, el estado de Japón es algo más que un árbitro judicial. Interviene en el mercado de capital y el de mercancías para inducir los recursos financieros hacia los sectores con alto potencial de desarrollo, para ayudar la introducción de las tecnologías extranjeras y la innovación tecnológica, para fomentar exportaciones, etc. Según las palabras de Johnson, "los burócratas elites de Japón, aunque afectados por los grupos de intereses o los políticos, toman casi todas las decisiones importantes de la nación, elaboran casi todas las leyes, controlan el presupuesto nacional, y son innovadores de cualquier política importante de Japón".

Este punto de vista estatista (estado-ista) es también influyente en otros países asiáticos. Con frecuencia es usado para legitimar el régimen autoritario que se llama en Asia "dictadura desarrollista".

En Japón, esta visión era muy influyente durante primeras tres décadas de la posguerra. Sin embargo, empezó a ser criticada en la década de los ochenta.

Fallas del Estado y papel del sector privado

A principios de la década del ochenta, un grupo de economistas japoneses encabezados por el Dr. Ryutaro Komiya de la Univ. de Tokio hicieron una investigación extensiva sobre la política industrial de Japón y llegaron a la conclusión de que la política industrial de Japón no había sido tan eficaz como insistieron los estatistas. Por ejemplo, el gobierno dio ayudas excesivas a los sectores tradicionales como la industria textil, la explotación de carbón y la agricultura mientras que dio pocas ayudas a las empresas incipientes como Sony. Sony trató de desarrollar la tecnología de transistor en la década del 50 y pidió una ayuda financiera del gobierno. El gobierno en aquel entonces no pudo ver la potencialidad del transistor y no ayudó a Sony. Esta empresa consiguió préstamos privados y tuvo éxito en desarrollar su primer tecnología electrónica y consolidó su base de desarrollo para el futuro.

Otro ejemplo de falla del Estado es la industria automotriz. En la década de los sesenta, el MITI (Ministerio de Comercio Internacional e Industrias) trató de reducir el número de las empresas automotrices para ampliar la escala de producción y así fortalecer la competitividad de la industria automotriz de Japón. El MITI creía que solo dos empresas, Toyota y Nissan, podrían ser los polos de desarrollo. Otras empresas fueran anexadas o a la Toyota o a la Nissan. Mitsubishi, Honda y otras empresas automotrices resistieron fuertemente y por fin el MITI abandonó su política de integración. Como consecuencia, ocho empresas automotrices sobrevivieron y compitieron entre ellas. A través de esta competencia, se fortaleció la industria automotriz de Japón que una vez llegó a casi amenazar la permanencia de la industria automotriz de los EE.UU.

Las empresas automotrices pudieron resistir a la política del MITI porque podían conseguir los recursos financieros necesarios de parte de los bancos privados. Este tema, o sea el financiamiento de industrialización en Japón, es estudiado por Kent Calder, un politólogo estadounidense, que publicó su libro Strategic Capitalim en 1993. En este libro, Calder analizó la política financiera y el flujo de recursos financieros en Japón de la posguerra. Concluyó que el papel del estado era mucho menor que lo que se creía y los agentes privados como bancos de inversión, bancos pertenecientes a los grupos de empresas o las casas comerciales (famosos Sogo Shosha) desempeñaron el papel más importante.

Es cierto que el mercado falla con frecuencia. Pero el estado también falla. El estado de Indonesia que ha dirigido el rápido desarrollo económico de aquel país ahora nos parece incompetente. Ni el mercado ni el estado son impecables. Aquí apareció un nuevo punto de vista ecléctico.

Una visión ecléctica: El milagro del Este Asiático

El Banco Mundial publicó un libro en 1993 que se llama East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy. Estudió políticas económicas de Japón y otros países asiáticos y concluyó que sí, el estado desempeñó el papel importante en estos países, pero su política era siempre "amistosa" a las fuerzas del mercado. Más concretamente, enfatiza la importancia de la política fiscal y la educativa. Los gobiernos asiáticos evitaron una política expansionista y así contribuyeron a mantener la estabilidad monetaria que ofreció un ambiente apropiado para las inversiones privadas. La educación pública es otro logro importante que produjo mano de obra bien disciplinada y educada y así contribuyó al desarrollo rapidísimo de las economías asiáticas.

La política industrial era importante en algunos países como Japón y Corea pero no tanto en otros. Funcionó bien en Japón y Corea porque la burocracia estatal está bien organizada y tradicionalmente disfruta del respeto de los ciudadanos. Según el Banco Mundial, la burocracia en estos países fue relativamente limpia (aunque hay corrupciones) y sirvió como el árbitro neutral de la competencia entre las empresas privadas que compitieron para conseguir las ayudas públicas. Porque la burocracia era relativamente limpia y menos susceptible al cohecho, los recursos públicos fueron usados en una manera productiva. Así, la política industrial no funcionó en contra de las fuerzas del mercado sino que era amistosa a ellas.

Este punto de vista ecléctico, sin embargo, explica sólo una parte del complejo proceso del desarrollo económico. No explica nada en cuanto a la coordinación de intereses entre el sector industrial y el agrícola, entre las empresas grandes y las pequeñas, entre las industrias avanzadas y las industrias en declive y entre los productores y los consumidores. Necesitamos una mejor teoría.

Institucionalismo

En los años recientes, la teoría institucionalista está aumentando su influencia. Esta teoría enfatiza el papel de las instituciones que conectan el estado y el mercado (o los agentes del mercado). Hay variaciones en esta teoría. Por un lado, Skocpol, en su artículo en Bringing the state back in (1985), enfatiza la importancia de las instituciones estatales. Ella considera que la manera en que se organizan las instituciones estatales afecta las actitudes y las estructuras de las fuerzas sociales. Por ejemplo, los ciudadanos alemanes y los estadounidenses desarrollaron los partidos políticos de manera diferente porque la naturaleza del Estado es diferente en ambos países. En Alemania, ya existía el estado bien organizado con una burocracia profesional cuando los ciudadanos llegaron a organizar los partidos políticos. No pudieron conseguir puestos públicos o concesiones públicas fácilmente. En consecuencia, los partidos políticos de Alemania consiguieron un carácter fuertemente ideológico. En contraste, no existía una burocracia profesional en los EE.UU. cuando se organizaron los partidos políticos. Era fácil conseguir puestos o concesiones públicas usando los partidos políticos como el instrumento de influencia. Por consecuencia, los partidos políticos norteamericanos son menos ideológicos y tienen tendencia a comportarse como grupos de interés (o presión).

Otro ejemplo dado por Skocpol es la naturaleza de los grupos de presión en los Estados Unidos y en algunos países europeos. En comparación con los países de la Europa continental, donde se desarrollaron grandes federaciones nacionales de los sindicatos o de los empresarios, no existen grupos de cumbre en los EE.UU. Cada sector social es representado por las organizaciones plurales. Esta diferencia se debe al hecho de que en los EE.UU., el poder del estado está dividido entre los tres poderes federales, dentro del poder ejecutivo, y entre el gobierno federal y los estatales. Porque hay tantas fuentes de poder y influencia, no hay incentivo para que los ciudadanos se organicen en un número limitado de federaciones. Así, Skocpol explica el comportamiento de las fuerzas sociales al mirar las características de las instituciones estatales.

En el otro extremo, Masahiko Aoki, economista japonesa que enseña en la Universidad de Stanford, hace hincapié en el papel de las instituciones privadas como bancos, asociaciones industriales, y keiretsu (o la red de relaciones permanentes entre las empresas grandes y sus proveedores pequeños). Por ejemplo, según Aoki, el banco es un tipo de institución que funciona para reducir la incertidumbre del mercado financiero. Como se mencionó antes, los inversionistas individuales no tienen la capacidad de saber en cuáles empresarios pueden tener confianza y cuáles empresarios les presten más beneficios. Los bancos servirían como agentes que colectan dinero de los inversionistas como depósitos, investigan la potencialidad de cada empresario y deciden a quién se deben dar préstamos. Sin embargo, si la competencia entre los bancos es excesivamente fuerte, no habrá el incentivo para que los bancos sirvan como agentes del mercado financiero. Para que sirvan como los agentes confiables de inversión, es necesario darles la garantía de que si invierten bien, podrán conseguir ganancias suficientes. Esta garantía es dada por el estado en la forma de la regulación de la tasa de intereses y el control de nueva entrada en el mercado financiero. Así, según Aoki, el estado ayuda a la institución privada (el banco en este caso) al garantizarle los beneficios lucrativos.

Las asociaciones industriales sirven como un lugar donde las empresas intercambian información sobre el mercado, nuevas tecnologías, etc. Los representantes de las asociaciones también participan en numerosos consejos deliberantes en el gobierno donde pueden conseguir la información ofrecida por el gobierno y por el mundo académico. Aquí, el Estado otra vez ayuda a las instituciones privadas.

Keiretsu es un mecanismo de coordinación entre las empresas grandes y sus proveedores pequeños. Por ejemplo, las empresas automotrices como Toyota y Nissan tienen sus redes de cientos proveedores y estos proveedores por su parte tienen su propia red de proveedores de partes y componentes. Las empresas grandes ayudan a sus proveedores ofreciendo recursos financieros y asistencia técnica, mientras que los proveedores les sirven por proveer partes y componentes de alta calidad y a un costo reducido. Además los proveedores sirven como válvula de seguridad en el período de recesión económica. Ellos toleran sin queja la reducción de encargos y la consecuente declinación de sus ingresos.

Factores que afectan a la formación y transformación de las Instituciones

Creo que el enfocar en las instituciones es apropiado para ver cómo se ha hecho la coordinación de intereses entre los agentes del mercado. Por enfocar a las instituciones, podemos entender por qué el modo de coordinación es diferente de un país a otro. Las instituciones se forman a lo largo de varias décadas o varios siglos. Por eso, reflejan experiencias históricas de cada país. Sin embargo, las instituciones no se mantienen para siempre sin ningún cambio. Por el contrario, las instituciones se transforman a través del tiempo. Pero ¿cuáles son los factores que afectan las formas de instituciones y su transformación?

Una de las condiciones es "timing" en que un país empieza su industrialización. Como escribe Gershenkron, los países que empiezan la industrialización más tarde que otros tienden a experimentar la formación de instituciones públicas y privadas que ayudan a la movilización de los recursos financieros para las industrias. Los países medio-atrasados tendrían los bancos de inversión y en los países más atrasados como Japón, las instituciones estatales desempeñarían el papel más importante.

Otro factor que afecta la naturaleza de formación y transformación de las instituciones es la configuración de las relaciones internacionales a que un país se enfrenta. Si el sistema internacional es antagónico y hay el riesgo de seguridad (o integridad) nacional, el país tiende a experimentar el desarrollo de las instituciones estatales que sirven al fomento económico y al fortalecimiento de las fuerzas armadas. Además, cuando existe un país hegemónico que está dispuesto a defender la paz en el mundo y ofrecer su mercado y asistencia económica a los países atrasados sin demandar liberalizaciones mutuas, los países atrasados pueden formar las instituciones estatales que ayuden a la industrialización. Cuando el país hegemónico deja de comportarse como tal y adopta la política mutualista, o sea si el ex-país hegemónico demanda que los mercados de otros países sean tan liberales como el suyo, será más difícil que un país atrasado sigua teniendo instituciones estatales y privadas porque estas instituciones intervienen en el mercado y regulan su comportamiento.

Las instituciones heredadas de la época pre-moderna son también importantes. Japón, Corea y China comparten la experiencia histórica del desarrollo de la burocracia profesional y bien educada que es respetada por los ciudadanos. En contraste, los EE.UU. heredaron la tendencia descentralista de sus fundadores.

Las fases de industrialización son también importantes para explicar la transformación de las instituciones. Según Gershenkron las instituciones estatales podrían ser muy importantes en la fase inicial de industrialización. A medida que se desarrolla la economía, disminuye la importancia de las instituciones estatales. Ahora una institución privada, o el banco de inversión desempeña el papel principal. Más adelante, el país se convierte en un país avanzado que ya no necesita ni el estado ni el banco de inversión.

James Kurth, otro politólogo norteamericano, también enfatiza la importancia de las fases de industrialización. Según este autor, en la fase del desarrollo de industria ligera, como la textil, la cantidad de capital necesario es limitada y el nivel de tecnología es bajo. Entonces, las empresas privadas pueden desarrollar las industrias sin ayuda del estado. A medida que desarrollen las industrias y entren en la fase de las industrias pesadas como la producción de hierro y acero y los barcos, el papel de las instituciones estatales viene a desempeñar el rol más importante, porque se necesita movilizar una cantidad sustancial de recursos financieros y crear demandas de productos para la expansión de ferrocarriles en los territorios extranjeros y para la construcción de barcos de guerra. Si las industrias se desarrollan más, las industrias de consumo duradero como la automotriz llegan a ser los sectores dirigentes. Ahora la coordinación de intereses es menos necesaria porque las industrias de consumo duradero necesitan una expansión del mercado doméstico y la distribución amplia de los ingresos. Todos pueden ser satisfechos con la distribución de beneficios y entonces no se necesita la coordinación de intereses.

Conclusión

El desarrollo económico no es un proceso económico puro sino un proceso político en que desempeñan un papel importante tanto las instituciones estatales como las privadas. La forma de las instituciones varía según las experiencias históricas de cada país. La importancia relativa de las instituciones también cambia según el "timing" y las fases de la industrialización.

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