Las cesiones territoriales que Israel ha concedido en el pasado a Egipto, y su disposición a negociar la entrega (o devolución) de territorios adicionales a Siria y a los palestinos han sido consideradas como un caso único de transformaciones territoriales por la vía pacífica en la historia de las relaciones internacionales. En este artículo analizó este argumento de particularidad comparando el proceso de paz en el contexto arabe-israelí con otros cambios territoriales pacíficos que tuvieron lugar en el pasado. Examinó dos preguntas principales: ¿En que medida uno puede aprender de otros casos históricos sobre los vericuetos del conflicto Arabe-Israelí? ¿Que es único y que es común en el proceso de paz del Medio Oriente, comparado con otros episodios de resolución de conflictos internacionales que incluyeron también transferencia de territorios?

A pesar que disputas territoriales son en general consideradas como un fenómeno de "suma-cero" (sólo una de las partes puede controlar un pedazo de territorio), el número de cambios territoriales pacíficos ha sido notablemente alto1. Casos exitosos de transformaciones territoriales pacíficas han sido caracterizados por una revisión del status quo territorial emprendido a través de un acuerdo voluntario entre las partes, involucrando un proceso de negociación que implica un quid pro quo. Al mismo tiempo, este proceso de negociaciones incorpora el impacto de las relaciones de poder y de amenazas coercivas, e incluso una animosidad belicosa entre las partes, o con referencia a una tercera parte. De esta manera, podemos reconocer claramente un proceso de cambio territorial pacífico, al cual pertenecen los ejemplos de Sinaí y Taba (con respecto a Egipto), y la probable cesión territorial de la mayor parte (sino la totalidad) de la meseta del Golán a Siria en el futuro próximo.

La aparente particularidad del caso árabe-israelí es bien notoria cuando se examinan sus dos principales componentes: la complejidad del paquete de las negociaciones, y las dimensiones de las concesiones territoriales en relación al tamaño del partido del status quo (Israel). En primer término, la complejidad del proceso de paz entre Israel y Siria, por ejemplo, está directamente relacionada con el paquete de negociaciones sugerido. Tal como en las negociaciones con Egipto en Camp David en Septiembre de 1978, la retirada territorial y la cesión de la meseta del Golán es ofrecida por Israel a cambio de paz, "normalización" de relaciones, limitación en el ejercicio de la soberanía por parte del partido beneficiario territorialmente (Siria), acuerdos de seguridad, garantías internacionales que incluyen la provisión de tropas internacionales en la zona tapón, acuerdos referentes al uso de recursos naturales comunes -especialmente agua, y compensaciones económicas pagadas por terceras partes (tal como los Estados Unidos, la Unión Europea, y Japón). En segundo lugar, las dimensiones de las concesiones territoriales, comparadas con el área del Estado de Israel, son singularmente excepcionales. Por ejemplo, en el caso de Sinai, Israel retornó a Egipto en 1979-1982 un área de alrededor del 184% el tamaño del propio país.

A pesar de esta aparente singularidad del caso árabe-israelí, podemos encontrar otros ejemplos históricos en el cual países que ocuparon militarmente un territorio específico, sin haber perdido una guerra o ser obligados en contra de su voluntad, decidieron entregar o ceder territorio por razones varias. Para encontrar una clara analogía al actual proceso de paz, debemos buscar casos similares en la historia de las relaciones internacionales, en los cuales: (1) una de las partes había conquistado u ocupado un territorio en disputa en una intervención militar o guerra previa; (2) el partido del status quo, en posesión del territorio, es considerado en general más poderoso que el partido revisionista; (3) el partido del status quo no perdió una guerra contra el partido revisionista; consecuentemente, la cesión territorial no es el resultado de otra guerra o de una acción coerciva del partido revisionista; (4) el partido del status quo está dispuesto a transferir el territorio en disputa al partido revisionista por diversos motivos, incluyendo consideraciones de prudencia, moralidad, constelación de poder, amenazas y promesas de terceras partes, intereses a largo plazo, política interior, y opinión pública local e internacional; (5) la cesión territorial es el producto de un arduo proceso de negociaciones; (6) la reciprocidad es crucial para el éxito del proceso, aunque obviamente no es ni puede ser simétrica; y por último (7) existen ciertas amenazas mutuas de guerra, combinadas con una mutua animadversión respecto a la opción armada, y una común percepción de agotamiento después de una prolongada situación bélica.

Sobre la base de una extensiva lista de casos exitosos de cesiones territoriales 2, he podido localizar por lo menos cuatro casos que se aproximan a los casos pasados y presentes del conflicto árabe-israelí: (1) el retorno del Valle de Ili de Rusia a China en 1881; (2) la cesión de Shantung de Japón a China en 1922; (3) la evacuación de las tropas japonesas del norte de la isla de Sakhalin en 1925; y (4) el retorno de Tacna de Chile a Perú en 1929. Otros casos similares que pueden mencionarse incluyen: la cesión de las Islas Iónicas del Reino Unido a Grecia en 1864; el retorno de Dobruja de Rusia a Romania en 1878; el retorno del valle de Alashkerd de Rusia a Turquía en 1878; la cesión de Antivari de Turquía a Montenegro en 1878; la cesión de Thessalia de Turquía a Grecia en 1881; el retorno de Leticia de Perú a Colombia en 1934; el retorno de la zona del Saar de Francia a Alemania en 1935 y en 1957 (a Alemania Occidental); la cesión del área del Monte Everest de China a Nepal en 1961; la cesión de la zona de Chamizal de los Estados Unidos a México en 1963; el retorno de las Islas Ryukyu (Okinawa) de los Estados Unidos al Japón en 1971; y la cesión de la Zona del Canal de Panamá de los Estados Unidos a Panamá en 1977.

En términos generales, las variables que favorecen los cambios pacíficos territoriales son las siguientes:

Estas variables serán examinadas en primer término en el contexto del conflicto árabe-israelí.

Para examinar el fenómeno de los cambios pacíficos territoriales en el conflicto árabe-israelí debemos referirnos brevemente a los éxitos del pasado (los Acuerdos de Camp David en Septiembre de 1978 y el Tratado de Paz entre Israel y Egipto de Marzo de 1979); las negociaciones actuales con la OLP respecto a la autonomía y el status final de la Franja de Gaza y la Cisjordania; y las perspectivas para una conclusión exitosa de las difíciles negociaciones entre Israel y Siria.3

Las negociaciones de paz entre Israel y Egipto que concluyeron con la cesión de la península de Sinaí a Egipto constituyen un ejemplo exitoso de cambios pacíficos territoriales en el conflicto árabe-israelí. Israel buscó y logró el establecimiento de una paz formal y relaciones diplomáticas, removiendo la posibilidad de otra guerra en dos frentes, después del trauma de la Guerra de Yom Kippur en 1973. Paralelamente, Egipto recuperó completamente la península del Sinaí, ocupada por Israel desde la Guerra de los Seis Días (1967).

Las negociaciones entre los dos países se pusieron en marcha con la histórica visita del Presidente Sadat a Jerusalem en Noviembre de 1977. Sin embargo, solo los esfuerzos infatigables del Presidente Carter lograron resolver el "impasse" diplomático en la histórica cumbre tripartita de Camp David, en Septiembre 5-17, 1978. Las variables relevantes que explican dicho éxito fueron las siguientes:

Comparado con las otras parejas de países en el conflicto arabe-israelí, el caso de la Cisjordania (Judea y Samaria) y de la Franja de Gaza es muy peculiar. Este caso puede calificarse como una disputa inter-estatal (internacional) solamente en términos de la relación entre Jordania e Israel. Dado que Jordania formalmente renunció a sus derechos territoriales sobre la Cisjordania en favor de la OLP, el conflicto territorial puede ser definido como un caso sui generis de secesión, decolonización, o independencia - los Palestinos quieren establecer un estado soberano en la Cisjordania y Gaza, a pesar que un Estado Palestino nunca existió en el pasado. Es más, Israel también alude tener derechos soberanos sobre el territorio en cuestión, como parte del antiguo Mandato sobre Palestina, tomando en consideración que Jordania ocupó y anexó ilegalmente la Cisjordania después de la guerra de 1948.5

Con la firma del Acuerdo de Oslo entre Israel y la OLP, la Declaración de Principios de Septiembre 13, 1993, el Acuerdo de Cairo de Abril 1994, y el Acuerdo de Washington de Septiembre 1995, ha tenido lugar un cambio pacífico en el status territorial de la Franja de Gaza y el área de Jericó, que se ha extendido recientemente a los mayores centros urbanos de la Cisjordania. Un gobierno interino (autonomía) del Ente Nacional Palestino se ha formado por un período transitorio de hasta cinco años. Sin embargo, una definitiva transferencia territorial que incluye la resolución de la soberanía en dichas áreas tendrá lugar solamente en el seno de las negociaciones sobre el status final, que tendrán que haber comenzado en mayo de 1996. La elección de Binyamin Netanyau como Primer Ministro de Israel el 29 de mayo de 1996 produjo la formación de un gobierno de derecha menos dispuesto a negociar la entrega de ulteriores territorios a los palestinos. Sin embargo, el nuevo gobierno israelí formalmente ha declarado su intención de respetar los acuerdos firmados hasta el día de la fecha.

La disputa territorial entre Israel y Siria con respecto a la meseta del Golán, ocupada por Israel desde la Guerra de los Seis Días (1967), se aproxima en muchas instancias a la anterior disputa entre Israel y Egipto con respecto al Sinaí. A pesar que el territorio es mucho más pequeño (alrededor de 1,100 kilómetros cuadrados), tiene una gran importancia estratégica para ambos países debido a su configuración topográfica, su proximidad geográfica a Damasco y al noreste de Israel, y sus fuentes de agua potable.

Con respecto a las variables favorables a un proceso de cambio territorial pacífico podemos mencionar las siguientes:

Los casos de Israel-Egipto y de Israel-Siria parecen ser casi idénticos. Para comprender que los hace únicos o parte de un modelo general, debemos examinar brevemente otros casos de cambios pacíficos territoriales.

Para analizar la singularidad del conflicto árabe-israelí, presentaré a continuación brevemente cuatro casos que pertenecen a diferentes períodos históricos y sistemas internacionales: el retorno del Valle de Ili de Rusia a China en 1881; la transferencia de Shantung del Japón a China en 1922; la evacuación japonesa de Sakhalin Norte en 1925; y la partición de Tacna y Arica en 1929, que produjo el retorno de Tacna a Perú.

La disputa territorial entre China y Rusia por el control del Valle de Ili en Sinkiang se originó con la ocupación militar de Rusia en 1871, durante un período de desorden y rebelión de elementos musulmanes que trajo aparejado un flujo de refugiados a Rusia. El gobierno ruso aseguró a China que la ocupación era temporaria, hasta que China fuera suficientemente estable como para imponer orden en la región.

En 1878, después de casi diez años de arduas campañas militares, el ejercito chino logró abatir la rebelión musulmana en Sinkiang. Consecuentemente, una delegación china fue enviada a San Petersburgo para negociar el retorno de Ili. Después de nueve meses de negociaciones, China y Rusia firmaron el Tratado de Livadia el 15 de Septiembre de 1879. De acuerdo a los términos de este tratado, China aceptó conceder a Rusia alrededor del 30% del territorio en disputa, privilegios comerciales, y una indemnización de cinco millones de rublos por las expensas de la ocupación, a cambio del retorno del 70% del territorio.

El Tratado de Livadia causó tanto resentimiento en la opinión pública china que la Corte Manchu se negó a ratificarlo, e inclusive condenó al principal negociador, Ch’ung-hou, a la pena de muerte. Rusia siguió insistiendo en sus demandas. Las relaciones entre los dos países fueron tan tensas en 1880 que una guerra pareció ser inminente. Sin embargo, después de otros seis meses de negociaciones, Ch’ung-hou fue perdonado y un nuevo acuerdo fue firmado en San Petersburgo el 24 de Febrero de 1881. El acuerdo reafirmó la soberanía china sobre el Valle de Ili, a cambio de una indemnización a Rusia de nueve millones de rublos.

El Tratado de San Petersburgo ha sido considerado como una victoria diplomática de China. Al mismo tiempo, Rusia fue compensada generosamente por el retorno de Ili, en términos de privilegios comerciales y una "indemnización" que pagó parcialmente la construcción del ferrocarril transiberiano.

En 1898 Alemania ocupó Kiaochow en la costa de Shantung, China, imponiendo un arriendo territorial de 99 años. En 1914 Japón declara la guerra a Alemania y ocupa subsecuentemente la provincia de Shantung. Posteriormente, en Mayo de 1915, Japón impone a China las famosas 21 Demandas, que incluyen entre ellas la explotación comercial de la región de Shantung, a cambio de una promesa japonesa de restaurar eventualmente el territorio arrendado de Kiaochow a China bajo ciertas condiciones.

La cuestión de Shantung se complica aún más con la declaración de guerra por parte de China contra Alemania en 1917, que teóricamente anula los derechos alemanes (y por ende japoneses) sobre Shantung. Sin embargo, la Conferencia de Paz de Versalles en 1919 decide alocar todas las ex-posesiones alemanas en Shantung, incluyendo el ferrocarril Kiaochow-Tsinan, en favor de Japón. China se niega a firmar el Tratado de Versalles, o de entrar en negociaciones directas con Japón salvo para coordinar la incondicional restauración de Shantung a China.

Durante 1920 y 1921 los gobiernos de Japón y de China intercambiaron notas diplomáticas sobre el caso de Shantung. Finalmente, el conflicto fue resuelto durante la Conferencia de Washington en Noviembre 1921- Febrero 1922, que produjo el retorno de Shantung a China. El acuerdo final fue firmado el 4 de Febrero de 1922. Sus cláusulas definen la restauración de Kiaochow a China, la transferencia de la administración en el área, la evacuación de tropas japonesas, y la transferencia al gobierno Chino del ferrocarril de Shantung. A cambio, China se comprometió a pagar 53,406,141 marcos de oro a Japón, y a aceptar temporariamente la designación de un controlador de tráfico y un contador de origen japonés en el Ferrocarril de Shantung.

La Revolución Rusa de Noviembre de 1917 provocó un golpe fatal a la alianza RusoJaponesa que se había desarrollado gradualmente después de la guerra de 1904-1905. Junto con los Estados Unidos, la Gran Bretaña, y Francia, el ejército japonés invadió el noreste de Rusia en Abril de 1918, tomando parte en la guerra civil. El 3 de Julio de 1920 las tropas japonesas ocuparon la parte norte de la Isla de Sakhalin, siendo el pretexto oficial una represalia por la masacre de más de 700 soldados y civiles japoneses perpetrada en Nikolaevsk el 25 de Mayo de 1920. A pesar de evacuar Siberia en 1921-1922, Japón decide continuar su ocupación del norte de Sakhalin hasta 1925. Durante un período de cinco años, Japón y la Unión Soviética negociaron intermitentemente los términos de la evacuación japonesa y la "normalización" de relaciones entre los dos países. Finalmente, Rusia y Japón llegaron a un acuerdo el 20 de enero de 1925.

De acuerdo a los términos del acuerdo, Japón reconoció al gobierno Soviético y aceptó evacuar sus tropas del Norte de Sakhalin en un lapso de cuatro meses. En retorno, Rusia aceptó el Tratado de Portsmouth de 1905 y entregó a Japón lucrativas concesiones de petróleo y de carbón en el Norte de Sakhalin. De esta forma, a pesar de haber cedido el territorio y la soberanía sobre la mitad norte de la isla, Japón logró conservar hábilmente extensivos derechos de explotación mineral, forestal, y pesquera en territorio soviético.

La disputa sobre Tacna y Arica (el "Alsace-Lorraine de Sudamerica") resultó del fracaso de Chile y Perú de resolver en forma clara y decisiva la cuestión de la soberanía sobre estas dos provincias en el Tratado de Ancón que puso fin a la Guerra del Pacífico (1879-1883). Durante el curso de la guerra, Chile ocupó Tacna en Mayo de 1880 y Arica en Junio de 1880, anexó la provincia peruana de Tarapacá, y el litoral boliviano de Atacama. El Artículo III del Tratado de Ancón estipuló que luego de diez años de ocupación chilena un plebiscito debería decidir la suerte final de las dos provincias, y el vencedor del plebiscito debería pagar una suma de 10 millones de pesos chilenos al perdedor. Sin embargo, el plebiscito nunca tuvo lugar y Chile quedó en posesión de Tacna y Arica hasta la partición pacífica del territorio el 3 de Junio de 1929: Arica quedó en las manos de Chile, mientras que Tacna fue devuelta al Perú.

De acuerdo a los términos del Tratado de Lima, además de recuperar el territorio de Tacna, Perú recibió una indemnización de seis millones de dólares por la pérdida definitiva de Arica. Asimismo, el gobierno chileno se comprometió a concederle al Perú un muelle, una aduana, y una estación de ferrocarril en Arica. En comparación con Arica, Tacna no tiene prácticamente valor económico o estratégico, sino tan sólo un cierto valor simbólico y político para el Perú, que logró recuperar parte de los territorios perdidos en la Guerra del Pacífico, después de cuarenta y seis años.

Esta corta disgresión histórica nos puede servir de punto de partida para comparar los aspectos idiosincráticos y comparativos del actual proceso de paz en el Medio Oriente. De esta forma, podemos señalar en forma suscinta las tendencias comunes y las facetas singulares del conflicto árabe-israelí con referencia a cambios pacíficos territoriales.

A pesar de su carácter idiosincrático, la cesión del Sinaí de Israel a Egipto y la posible cesión de la meseta del Golán de Israel a Siria pueden estudiarse como casos que conforman un modelo general de cambios pacíficos territoriales, con las siguientes características en común:

Si el proceso de paz en la región es parte de un modelo general, que lo hace singular? Cuatro respuestas pueden esgrimirse al respecto:

Es evidente que toda política sensible que quiera instrumentar un proceso exitoso de paz que involucre concesiones territoriales debe tomar en cuenta lo peculiar y lo general en el caso árabe-israelí. Lo que podemos aprender de la experiencia histórica de otros casos y situaciones sigue siendo limitado a menos que sepamos discernir y revelar los aspectos idiosincráticos del conflicto árabe-israelí. Al mismo tiempo, la disciplina de relaciones internacionales nos sugiere que podemos comprender mejor la dinámica de un conflicto particular y sus posibles (re)soluciones por la vía pacífica a través de lecciones y analogías que pueden derivarse de otras regiones y épocas históricas.