"No tengo una nación de 50 millones.

Mucho se ha hablado sobre la situación financiera de las Naciones Unidas, a tal punto, que los Estados Miembros difieren sobre el punto central de la cuestión. Hay quienes aseguran que es sólo un problema de liquidez provocado por la falta de pago de los grandes contribuyentes, otros, por su parte, enfatizan que el problema se centra en la estructura misma de las Naciones Unidas.

Esta situación me ha llevado a reflexionar sobre las causas de las demoras en los pagos y la falta de cumplimiento de la reglamentación financiera de las Naciones Unidas por parte de una gran mayoría de los Estados Miembros. Según la normativa vigente, los pagos deberán realizarse dentro de los 30 días luego de la comunicación que realiza la Secretaría de la Organización.

Las estadísticas indican que sólo 18 estados (Unión Europea, Nórdicos, Canadá, Australia y Nueva Zelandia) cumplen, habitualmente, sus obligaciones financieras dentro de ese período. Otros 55 cumplen sus obligaciones dentro del año (Argentina), 70 pagan con atrasos de 1 año, 30 con atrasos de hasta los dos años, 12 fueron pasible de la sanción prevista en el Artículo 19 de la Carta (pérdida de derecho a voto) por haber superado los dos años de mora en el cumplimiento de sus obligaciones financieras.2

Estas estadísticas traen como consecuencia inmediata que al 30 de julio de 1996 se adeudaban a la organización mas de 3 mil millones de dólares, correspondiendo 800 millones al Fondo Regular y 2.2 mil millones a Operaciones de Mantenimiento de la Paz.

La Organización ha debido recurrir a retrasar sus pagos a los Estados Miembros en concepto de reintegros por participación en Operaciones de Paz 670 millones de dólares3 para financiar el déficit de caja.

Los montos de los 20 mayores deudores a la Organización, al 30 de julio de 1996, llegaban a $790.588.450, lo que representa el 95 % de la deuda total al Fondo Regular*.

ESTADOS UNIDOS 614552204

UCRANIA 52768107

BRASIL 17620775

BIELORUSIA 13371814

IRÁN 12085223

YUGOSLAVIA 11890999

KAZAKSTAN 7927129

GEORGIA 7602081

ARABIA SAUDITA 7591456

IRAQ 5697107

ARGENTINA 5130971

ISRAEL 5023326

UZBEKISTAN 5018615

VENEZUELA 4222661

TURQUÍA 4091683

AZERBAIJAN 4069613

LITHUANIA 3111936

LETONIA 3082528

CROACIA 2888006

REPÚBLICA DE MOLDOVA 2842216

*Los países desarrollados representan el 83% de la deuda, los países en transición 10,5%, y países en desarrollo 6,5%.

Los 20 mayores Deudores a los Fondos de operación de pago representaban el 88,6%

EEUU 1097962

FED. RUSA 332255

UCRANIA 106141

JAPON 69430

ALEMANIA 69430

BIELORUSIA 50338

FRANCIA 48138

ITALIA 32965

G.BRETAÑA 26086

CANADA 19604

ESPAÑA 16319

IRAN 13697

POLONIA 13641

BRASIL 9725

P. BAJOS 9624

VENEZUELA 9347

CHINA 8505

BELGICA 7878

LIBIA 6213

KAZAKSTAN 4613

Los Desarrollados adeudaban a los fondos de Operación de Paz el 72%, los países en Transición 26% y los países en Desarrollo 2%, sobre el monto de los 20 mayores deudores a estos fondos.

A nuestro entender, ésta es una situación dramática si se pretende que las Naciones Unidas cumpla con todas las actividades mandatadas por la Asamblea General. Si los Estados Miembros no solucionan este problema el funcionamiento operativo de la organización, se verá afectado en un corto plazo. Sin los recursos adecuados, las Naciones Unidas no podrán asumir sus responsabilidades; compartimos el criterio del Secretario General en el sentido que "esta problema ha asumido tal proporción que afectará la efectividad de la Organización en su conjunto, dificulta el accionar de las Naciones Unidas para desarrollar las muchas funciones para la cual ha sido creada. Por lo tanto necesita ser tratado como un problema político urgente"5.

La precaria situación financiera de las Naciones Unidas trae aparejada un sinnúmero de inconvenientes, estos problemas de diferente nivel y calibre dificultan el accionar de la organización, impidiendo el cumplimiento adecuado de los mandatos aprobados por la Asamblea General.

Proyecciones financieras realizadas en los últimos años estipulaban que el déficit, medido en términos de las contribuciones de los estados miembros y la financiación de actividades, debía ser cubierto mediante: a) retraso en el pago a proveedores b) retraso a reembolso a los países contribuyentes de tropas, en concepto de reembolso al personal y, c) retraso a los países contribuyentes en concepto de reembolso por amortizaciones de equipo. Esta situación está agotando todos los fondos de operaciones y de reservas de la Organización.

En este sentido, se ha comenzado a transitar por un camino de ineficiencia operativa, provocada por la crisis financiera, ésta trae, a su vez, ineficiencia, un círculo vicioso de difícil solución. El quebrantamiento de este círculo sólo se podría materializar con el compromiso serio por parte de la países miembros de cumplir con las obligaciones financieras estipuladas en la Carta de la Organización. Un adecuado flujo de recursos es fundamental para ser eficiente su asignación. Una vez restaurada esta base se podrán encarar otro tipo de medidas de reforma en las Naciones Unidas.

Las razones por la falta de pago oportuno, por parte de los Estados Miembros, a nuestro entender, podrían relacionarse con alguna de las siguientes cuestiones:

Gran cantidad de países no asumen sus obligaciones financieras por problemas que afectan a sus economías, este es el caso de países como Ucrania, Bielorrusa, Brasil, países africanos. El monto de recursos involucrados bajo esta cuestión supera los 100 millones de dólares. Si bien los países africanos deudores de la Organización tienen problemas económicos internos que impiden cumplir con sus obligaciones, su incidencia no afectaría substancialmente el funcionamiento de la Organización por su baja proporción en la distribución de gastos de la misma. Lo preocupante es la situación de grandes contribuyentes que han sido afectados por problemas económicos internos tales como inflación, desocupación, baja en las reservas, déficit en la balanza de pagos y comerciales, etc.

En este contexto, es necesario crear las condiciones internacionales para que estos países puedan estabilizarse, como así también que continúen los cambios estructurales para fortalecer la base productiva de sus economías. Sería aconsejable darle la posibilidad a estos países de actualizar su situación financiera mediante la consideración de un plan de pago que facilite el cumplimiento de las obligaciones financieras de estos Estados.

Otros países tales como Japón cumplen su ciclo presupuestario en la segunda mitad del año por lo cual no pueden asumir sus responsabilidades dentro de los primeros 30 días de cada año, en este sentido cabrían dos soluciones: a.-modificación de los ciclos presupuestarios nacionales. b.- modificación de la reglamentación financiera de las Naciones Unidas que permita armonizar ciclos presupuestarios con necesidades financieras de la Organización. Esta solución podría prever pagos a mitad o a fin de año de acuerdo a los ciclos presupuestarios nacionales.

El gran dinamismo con el cual se opera en este tipo de actividades hace imposible prever los gastos que podrían ser asignados. Dado que el Consejo de Seguridad reacciona ante situaciones políticas candentes del escenario internacional, resulta dificultoso que los presupuestos nacionales contemplen en su totalidad una partida específica para este tipo de operaciones. Una proyección anual de los presupuestos para estas operaciones podrían garantizar los pagos a tiempo y en forma completa. Asimismo, se podría recomendar a los Estados Miembros realizar provisiones en sus presupuestos anuales a fin de garantizar los pagos en forma completa y a tiempo.

Es esta, sin duda, una de las cuestiones más delicadas de este problema ya que a través de una retención de pagos, se pretende obtener beneficios políticos, que de otra forma no se conseguirían. La falta de pago o las retenciones de los mismos se origina, a nuestro entender, por alguna de las siguientes causas:

Con la finalización de la Guerra Fría, se incrementó el rol de las Naciones Unidas en las actividades orientadas a mantener la paz y la seguridad internacionales, como así también se puso en evidencia la falta de beneficios tangibles en la resolución de problemas macroecónomicos mundiales. Asimismo se ha cuestionado la participación de las Naciones Unidas en actividades que no tuviera un fin determinado ni un mandato concreto.

Los procesos políticos, relacionados con operaciones de paz, en Somalia, en el territorio de la ex-Yugoslavia han demostrado las dificultades que ha debido afrontar las Naciones Unidas, en la intervención en conflictos en los cuales las partes y otras potencias involucradas, poseen una percepción diferente de la realidad . La capacidad efectiva de acción de las Naciones Unidas se ve restringida por cientos de impedimentos y por las reservas de los Estados miembros para que la ONU cumpla un rol efectivo. Esto, sin duda, desacredita a la Organización cuestionando sus fines y objetivos, desalentando de esta forma los pagos que se realizan para financiar sus actividades.

La credibilidad política de órganos tales como el Consejo de Seguridad se hace dudosa al representar, en su mayor parte, los intereses de países del Atlántico Norte. La conclusión del proceso de reforma del Consejo de Seguridad será un elemento necesario para consolidar la labor de este organismo y de esa forma fortalecer su credibilidad. Asimismo, la apertura de la consideración de temas de la agenda internacional a países no miembros del Consejo de Seguridad y la participación de los países contribuyentes de tropas en el tratamiento de temas que competen a la paz y seguridad internacionales son medidas que tienden a lograr una transparencia en el proceso de toma de decisiones del Consejo.

Para que el rol de la Organización sea efectivo en el plano del mantenimiento de la paz es necesario incrementar su papel en la identificación de conflictos potenciales para ello la diplomacia preventiva y el sistema de alerta temprana son los medios adecuados para tal fin.

Este mismo argumento podría utilizarse en cuestiones de desarrollo, en las cuales la organización ha invertido, en los últimos años, miles de millones de dólares, más de una tercera parte de sus presupuestos anuales, habiendo tenido escaso éxito en la resolución de problemas macroeconómicos mundiales. Organizaciones especializadas en la problemática del comercio internacional, como así también, las dedicadas al financiamiento de las actividades de desarrollo, tienen una ventaja comparativa en la resolución de problemas concretos que afectan a los países en desarrollo. Una reorientación del enfoque en las actividades que realiza la Organización parece ser imprescindible para restablecer la credibilidad necesaria, que tenga como fin inmediato el compromiso serio de la comunidad internacional, para financiar las actividades de la ONU. Tal como lo aseguraba el Secretario General, en su Memoria Anual 1994, "en el nuevo contexto del mundo de hoy, la definición de seguridad ya no se limita a cuestiones de tierras y armas. Ese concepto incluye ahora el bienestar económico. La viabilidad ambiental y la protección de los derechos humanos; las relaciones entre paz y seguridad internacionales y el desarrollo son innegables. ...sin cejar en sus esfuerzos urgentes por hacer frente a los estallidos de violencia y a los desastres repentinos, la comunidad mundial tiene la obligación de redefinir y hacer realidad el concepto de desarrollo como solución a largo plazo de las causas fundamentales de los conflictos."6

La vinculación de la cuestión humanitaria, unida a la cuestión de desarrollo es un tema que a nuestro entender tiene consenso dentro de la Organización, para ser incorporada como un nuevo tema de la agenda internacional.

La reorientación de la actividades de la organización a temas específicos en los cuales se puedan apreciar avances concretos pareciera ser una necesidad en la nueva situación internacional de la post-Guerra Fría.

La coordinación política de los órganos del Sistema de las Naciones Unidas es uno de los elemento que debieran fortalecerse a fin de evitar duplicaciones. El fortalecimiento del ECOSOC, como órgano de coordinación política en los sectores económicos y sociales de la Naciones Unidas, producto de la reforma que se esta concretando en esos sectores, ha dado un nuevo auge a este órgano principal. Se espera que el Segmento de Alto Nivel de su período anual de sesiones sea el ámbito natural de intercambio de puntos de vista sobre estos aspectos.

Las reuniones internacionales, tales como la Cumbre del Consejo de Seguridad (Nueva York 1992), Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro 1992), la Cumbre de Derechos Humanos (Viena 1993), Población y Desarrollo (El Cairo 1994), Cumbre de Desarrollo Social (Copenhague 1995), la Cumbre sobre la Mujer (Pekín 1995), y Habitat II (Estambul 1996), son medios para la identificación de problemas que preocupan a la comunidad internacional que tienden a la búsqueda de soluciones globales.

En este sentido, la credibilidad de las Naciones Unidas sólo se logrará si la Organización tiene la capacidad de adaptarse a las nuevas circunstancias para la resolución de problemas globales que afectan a la comunidad internacional en su conjunto.

Durante los últimos años, la Junta de Auditores de las Naciones Unidas ha identificado fallas graves en el manejo administrativo de la organización.

Algunas de ellas podrían adjudicarse al dinamismo con el cual se maneja la Organización y en este sentido es común, 1- la falta de respeto a la reglamentación financiera en materia de llamado a licitación o contratación de personal, 2- a la falta de un sistema organizativo ordenado que impida la duplicación de actividades o, la ineficiencia en la asignación de recursos, 3- la falta de un sistema de control de gestión (accountability), es difícil ubicar responsables ante una mala decisión tomada o ante un error, tal como la compra de 800 minibuses que se realizaron el año 1993, sin poder hallar responsables por esta cuestión.7

La Asamblea General ha tomado conciencia de esta cuestión y en los últimos años ha iniciado medidas, para mejorar la administración financiera de la Organización, para hacer más transparente el sistema de licitación internacional, para el mejoramiento de los sistemas de control y la auditoria, para lo cual la creación de la Oficina de Supervisión Interna es un paso en el buen sentido. Asimismo, se comparten los criterios que fueron presentados por el Secretario General para establecer un sistema de rendición de cuentas de los responsables de los Programas de las Naciones Unidas.

Todas estas medidas tendientes a lograr la eficiencia en el manejo de fondos de la Organización, contribuirán al restablecimiento de la confianza de los Estados Miembros.

Asimismo, debe mejorarse la administración de efectivo de la Organización que permita hacer eficiente su uso y asignación.

Si bien se han logrado algunos avances en la interpretación del Artículo 19 de la Carta, que prevé sanciones a aquellos países que mantengan deudas que superan los dos años, es necesaria la modificación de la reglamentación financiera para que recoja una interpretación estricta del mismo.

El presupuesto deberá reflejar las verdaderas necesidades financieras de la Organización, en este contexto se deberá fortalecer la maquinaria de control presupuestario tales como la Oficina de Supervisión Interna (inspección y auditoría), Junta de Auditores, Dependencia Común de Inspección, Comisión Consultiva de Asuntos Administrativos y Presupuestarios y el Comité de Programas y de Coordinación.

De acuerdo a la Carta, los gastos de la Organización se sufragarán en la proporción que lo estipule la Asamblea General. En este sentido, la Asamblea General diseñó un sistema basado en la capacidad de pago, reflejado en el ingreso nacional. Con el transcurso del tiempo, ese indicador fue incorporando ajustes "de tipo político" que tuvieron como fin una interpretación más adecuada de esa capacidad. Es así que, se incorporó un ajuste por bajos ingresos, favoreciendo a aquellos países cuyos ingresos per cápita estaba por debajo de la media mundial. En la década del 80, como resultado de la eclosión de la situación de la deuda en América Latina, se incorporó el concepto de ajuste por deuda, según el cual se considera hipotéticamente la amortización de la deuda en un período de 12 años. Asimismo, el sistema vigente prevé un nivel máximo del 25% para el mayor contribuyente de la organización y nivel mínimo de 0.01% para los países de menores recursos. El esquema de límites entre escalas sucesivas fue incorporado como elemento de predictabilidad, impidiendo que las cuotas de los Estados Miembros variaran más de un 5% de un período a otro. Cabe destacar que, al aprobar la distribución de gastos para el período 95/97, la Asamblea General decidió eliminar gradualmente, el sistema de límites.

En un sistema de suma "0" es difícil llegar a tener la conformidad absoluta de la comunidad internacional, sin embargo durante el transcurso del tiempo se ha dado el consenso necesario, entendido como ausencia de oposición, para lograr una escala de distribución de gastos de la Organización.

Cabe destacar que la escala de cuotas presupuesto regular es la base para la distribución de gastos de las operaciones de paz, en este sentido, se creó lo que se ha denominado "Escala Especial", que contempla la mayor responsabilidad de las Estados Miembros permanentes del Consejo de Seguridad y las mayores responsabilidades económicas de los países desarrollados que realizan mayores aportes relativos respecto a los países en desarrollo. En este sentido, el sistema de distribución de gastos contempla la ubicación de todos los miembros de las Naciones Unidas en alguna de las siguientes cuatro categorías:

Dado este esquema, más del 90% de los pagos en concepto de operaciones de paz recae sobre el grupo A, 6% en el grupo B, 3% en el grupo C, y 1% en el grupo D.

Ante el gran incremento de los gastos de este tipo de operaciones y ante la disparidad en los porcentajes del punto anterior los mayores contribuyentes al sistema miembros del Consejo de Seguridad tales como Estados Unidos, Reino Unido, Francia y Federación Rusa consideran este sistema como inequitativo, restándole credibilidad al sistema de distribución de estos gastos.

Estos países desean revisar el sistema a tal punto que se ha insistido que todo análisis financiero de las Naciones Unidas debe incluir esta cuestión. En este contexto el grupo de expertos intergubernamentales que analizó el concepto de capacidad de pago no logró expedirse sobre cuestiones netamente políticas.

La definición real, justa y equitativa de la "capacidad de pago" ha sido una larga preocupación no sólo de la Comisión de Cuotas de las Naciones Unidas, sino de la comunidad internacional en su conjunto. La dificultad en encontrar una definición exacta, que satisficiera a todos los Estados miembros, radica en este concepto contiene elemento políticos y técnicos entrelazados entre sí y con diversa ponderación de los mismos, según el país que se trate.

Es necesario analizar detenidamente el funcionamiento de este sistema a los efectos de dotarlo de la credibilidad y la automaticidad necesaria que permite el fortalecimiento de la Organización.

La definición precisa de este concepto debería considerar, entre otros, los siguientes aspectos:

En base a la falta de credibilidad de los gastos en el sistema de operaciones de paz y a la necesidad de definir el concepto de capacidad de pago, la revisión de las metodologías para la distribución de gastos, tanto del presupuesto regular como los de las operaciones de paz, se hace imprescindible. Diversas iniciativas ha presentado el Secretario General, como así también, otras se han analizado en el ámbito de las reuniones que realizó el Grupo de Amigos del Secretario General sobre temas financieros8

Si bien el mejoramiento de la credibilidad de la Organización, en toda su dimensión, a nuestro entender, es el elemento que identificaría el corazón de la problemática financiera, no se debería descartar el análisis de otras alternativas que posibilitarían mediante métodos coactivos el pago a tiempo y en forma completa. Entre otras podrían analizarse las siguientes alternativas:

2.- Incentivos.-

El análisis que se ha realizado ha pretendido informar al lector sobre la situación financiera de las Naciones Unidas, el análisis de sus causas y posibles soluciones. Tal como se desprende de lo antedicho el mejoramiento de la credibilidad en la Organización en sus tres aspectos, políticos, administrativos, y de distribución de gastos es, a nuestro entender, la única forma de obtener un compromiso serio por parte de los Estados Miembros para solventar sus gastos de funcionamiento.

Este compromiso serio de la comunidad internacional basado en una buena administración ha sido la preocupación constante de países miembros, en 1946 el Representante del Reino Unido en el Comité Preparatorio de la Primera Asamblea General aseguraba "...de la forma que se administre esta organización dependerá la confianza que los pueblos del mundo lleguen a depositar en ella. En opinión nuestra, es esencial que la elaboración y ejecución del presupuesto se haga con sumo cuidado". Continuaba ... "si bien no puede mezquindad alguna frustrar o impedir el desarrollo de nuestra organización, el control financiero debe ser tal que merezca en su administración la confianza de las tesorerías de los diferentes contribuyentes. Todo gasto en el mantenimiento de esta organización podría quedar exiguo ante la magnitud de los gastos de una guerra".

Esta buena administración de recursos debe ser canalizada a objetivos políticos claros con mandatos precisos, la credibilidad política debe restablecerse a los efectos refleje la voluntad política de la comunidad internacional en su conjunto y no sea un mero brazo ejecutor de decisiones que se toman en otras capitales.

Cada Estado debe aceptar su cuota-parte en el presupuesto de las Naciones Unidas y aceptar, asimismo, las responsabilidades que de ella emerjan. Si bien esta cuestión se ha encaminado por un diálogo intergubernamental, considero que esta cuestión podría quedar abierta hasta tanto se defina la situación de Alemania y Japón como miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Estas incorporaciones traerían un alivio financiero a los otros miembros permanentes especialmente al mayor contribuyente en el financiamiento de las operaciones de paz de las Naciones Unidas.

Compartimos conceptos del Comité Canadiense para el 50 Aniversario de la ONU en el sentido que "A los efectos de superar los desafíos (del nuevo orden internacional) y por lo tanto convertirse en el instrumento principal para la construcción de un mundo pacífico y más equitativo, las Naciones Unidas debe restablecer su credibilidad a través de su efectividad"9.

Considero que en este momento están dadas las condiciones políticas para que se inicie un diálogo serio a alto nivel intergubernamental que contemple las inquietudes de todos los estados miembros. El Grupo de Trabajo sobre la Reforma del Consejo de Seguridad como así también el que está abocado a la tarea del análisis de la situación financiera son los medios adecuados para el restablecimiento de la credibilidad en la organización.