En un proceso de integración pleno, tal como se plantea en el Mercosur, deben. cumplirse cuatro libertades básicas:

Las dos primeras son condición suficiente para la existencia de una zona de libre comercio o una unión aduanera imperfecta. La tercera y la cuarta son propias de un estadio más completo en la construcción de espacios integrados, están íntimamente vinculadas y definen el punto neurálgico de la integración regional en el Cono Sur: la movilidad de trabajadores entre sus territorios. La polémica alcanza tanto a los países que son miembros plenos del Mercosur: Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, como a los que encuentran en la etapa de negociaciones previas a su posible vinculación, como es el caso de Bolivia.

El debate envuelve diversas dimensiones. Entre ellas, el supuesto impacto negativo de las migraciones sobre el empleo nacional ocupa mucho espacio en los discursos de algunos actores sociales y preexiste al proceso de integración en marcha, siendo por tanto independiente del mismo. Se suma el prejuicio acerca de los efectos de la regionalización y de la posibilidad de libre circulación de personas -especialmente de trabajadores- al mismo tiempo que un sentimiento de xenofobia -¿causa o efecto?- tiñe las actitudes hacia los no nacionales.

El debate ha tendido a cristalizar posiciones de resistencia frente a la implantación de una estructura social del trabajo correlativa de la nueva forma asumida por la estructura económica. Frente a la regionalización de todas las variables económicas y comerciales, la cuestión social en general y la del desplazamiento de trabajadores en particular, evade las decisiones consensuadas y permanece confinada casi exclusivamente al ámbito de las desventajas y ninguna de las oportunidades que puede ofrecer la dinámica de la regionalización. En la discusión del tema, no hay equilibrio entre el planteo de los intereses particulares de cada país y los objetivos finales del proceso de integración, que aparecen disociados, cuando no confrontados.

Las relaciones entre países se han modificado rápida y profundamente.

El quiebre de la concepción absoluta de soberanía, han contribuido a desdibujar la noción tradicional de Estado libre e independiente permitiendo que incipientes formas de transnacionalidad comiencen a manifestarse en las decisiones regionales interviniendo aún en aquellas vinculadas a los asuntos internos de cada país. Esto también es válido para el campo socio-laboral.

Las transformaciones estructurales, la tecnología y la construcción de una espacio económico común, está cambiando toda la vida laboral de la región, incluida la movilidad geográfica de los trabajadores, movilidad que se viene procesando dentro de parámetros distintos de aquellos que tradicionalmente marcaron las migraciones laborales en nuestros países.

Estas dos dimensiones: la relativización de la noción de soberanía y las transformaciones estructurales, parecen no ser incorporadas en el análisis y resolución de la problemática de la movilidad territorial en el marco del Mercosur.

La cuestión plantea interrogantes y desafíos reales que necesitan de respuestas, tanto desde el plano conceptual como del político-institucional: ¿qué son las migraciones laborales y que es la circulación? ¿qué cambios propone la construcción de un mercado común? ¿qué está pasando en el estadio actual del proceso de integración? ¿cuál va a ser el rol de las migraciones en ésta nueva forma de vincularse -en todos los planos- de los países de la región?.

El no reconocimiento de las diferencias entre las modalidades tradicionales y los nuevos fenómenos agrega elementos de confusión y desvío en los caminos del debate. Esta realidad obliga a esclarecer algunos puntos para reencauzarlo.

Llamamos migraciones laborales tradicionales a aquellas que han sido habituales en el desarrollo histórico de nuestros países: espontáneas: son aquellas migraciones que tienen intención de insertarse laboral o económicamente en forma temporaria o permanente en el país de recepción. Generalmente se concreta en forma individual o en grupos familiares y los migrantes pueden tener o no tener un puesto de trabajo o una actividad lucrativa asegurada en el país donde pretenden asentarse; estacionales: son las migraciones vinculadas a actividades económicas con ciclos definidos, con requerimientos de mano de obra intensivo en períodos puntuales, entre ellas las cosechas, la zafra lanera, y ciertas fases de la construcción. Los trabajadores de temporada se constituyen quizá en la expresión más acabada de la migración estacional. Las formas de inserción laboral y las modalidades de contratación son diversas: contratación individual, por contingente, en comparsa o cuadrilla, a través de contratistas o en forma directa. Los trabajadores migrantes complementan o sustituyen mano de obra local escasa, inexistente o no disponible durante los períodos intensivos de la actividad; fronteriza. Se caracterizan por un desplazamiento permanente a través de la línea de frontera para trabajar o ejercer alguna actividad lucrativa en alguno de los territorios colindantes. La particularidad de esos desplazamientos puede configurar el llamado fenómeno de la "doble residencia", que determina que los trabajadores residan en un país y trabajen en el otro, volviendo cada vez a su lugar de origen. Cuando la inserción es de tipo informal, sea como asalariado, ejerciendo la venta ambulante o como comerciantes en establecimientos precarios, los movimientos dependen de factores coyunturales, como por ejemplo el tipo de cambio vigente en cada territorio, que hacen que el despliegue de las actividades se realice en uno u otro espacio físico nacional, al compás de las condiciones objetivas favorables a su desarrollo.

Cada una de estas categorías tiene su especificidad y su dinámica propia. No obstante, nos interesa destacar los elementos comunes a todas para compararlos con los que definen la libre circulación.

Por factores diversos, el espacio fronterizo se constituye en un ámbito de intensa interrelación entre países limítrofes. Sus circuitos económicos y sociales envuelven territorios y poblaciones de diferentes nacionalidad y su dinámica tiene algún nivel de autonomía respecto de los regímenes jurídicos nacionales justamente por las relaciones concretas que establecen entre sí esas poblaciones.

La democratización de los países y la decisión política de avanzar en el proceso de integración, han determinado la evolución del concepto de frontera, coherentemente con el abandono de la hipótesis de conflicto y su reemplazo por la hipótesis de cooperación y complementación. La concepción política se transforma y la frontera como línea divisoria y de aislamiento se diluye para dejar lugar a la frontera como espacio continuo de integración, predominando el concepto económico-social sobre el meramente físico o de seguridad.

Desde las zonas rurales a los centros urbanos, de ciudad a ciudad o entre diferentes países, las migraciones actúan como mecanismos compensadores entre la oferta y la demanda laboral. Dicho en otras palabras, los trabajadores se movilizan hacia aquellos lugares en donde existen oportunidades de empleo y la fuerza de trabajo es insuficiente o no está disponible para ciertas actividades, dejando aquellos donde los puestos de trabajo escasean o no responden a las espectativas.

Estas migraciones laborales en general son protagonizadas por personas que buscan horizontes de vida más amplios que los que le ofrece su país, o entonces aprovechan el espacio de la frontera entre países limítrofes para mejorar su economía doméstica. Esta búsqueda es orientada por los llamados factores de atracción del país que los recibe, en contraste con los factores de expulsión presentes en su territorio de origen. Para el inmigrante, esa atracción puede estar representada por el salario ofrecido, por las condiciones de trabajo y de vida, o simplemente por la posibilidad de acceso a un empleo, aunque sea a cualquier empleo.

En ocasiones se movilizan bien informados sobre la realidad que les espera pero en muchas oportunidades los hacen sin suficientes datos como para sustentar su decisión de emigrar, que entonces se apoya apenas en la espectativa y la esperanza. Es difícil discriminar en que medida esa opción responde a elementos objetivos de análisis que llevan al migrante a una evaluación realista, a los condicionamientos sociales y económicos vigentes en su país, o a estímulos de sectores interesados, pero en definitiva cada uno de los potenciales migrantes es quien, a lo sumo con su núcleo familiar, decide si migrar o no.

Los espacios territoriales son diferenciados y también son distintos sus sistemas jurídicos. El ciudadano de un país, cuando ingresa en otro se transfigura en extranjero, de sujeto de derechos pasa a ser objeto de normas que lo limitan y condicionan, y el ejercicio de su libertad individual depende de decisiones administrativas: debe ser aceptado en el país que lo recibe.

La legislación nacional vigente en cada territorio establece el marco político institucional donde los inmigrantes deben insertarse. Las políticas y las normas migratorias establecen las pautas legales de su incorporación a la sociedad como residentes y como trabajadores precisan de autorización para ejercer tareas remuneradas.

La conformación de un mercado común tiende a la expansión de las economías nacionales a nivel regional, ampliando los mercados y teniendo como meta final la libre circulación de capitales, bienes y servicios y trabajo.

En el caso del Mercosur, adquiere especial relevancia la comprensión de que -a diferencia del capital o de los bienes- cuando hablamos de la libre circulación del trabajo, nos estamos refiriendo a su soporte natural: el hombre. Su desplazamiento multiplica los problemas a ser resueltos, involucrando el empleo, la salud, la seguridad social, la educación y todos aquellos aspectos que estimulen y garanticen los objetivos declarados de mejoría progresiva de salarios, condiciones de trabajo y de vida para la población regional.

El correlato lógico de la ampliación de la economía a nivel regional. es -o debería ser- el ensanchamiento y unificación de los mercados de trabajo y, en consecuencia, el aumento de las oportunidades de inserción laboral para los trabajadores de los países miembros.

Entre los interrogantes y desafíos que plantea la profunda transformación generada por la integración regional, el tema de la implantación de la libre circulación de trabajadores no es menor.

La propuesta, para las personas en general y los trabajadores en particular, forma parte de esta manera tan especial de organizar la economía de un conjunto de países, que es el mercado común. Es el resultado de una decisión política.

El tema no fue explícitamente establecido como objetivo en los niveles programáticos e institucionales del MERCOSUR, sino que fue subsumido en la categoría de circulación de factores de producción. La posterior creación del Subgrupo Nº 11 de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, que sistematizó el tratamiento de la problemática social, le dio un espacio propio, aún cuándo no haya sido necesariamente el que su entidad merecería.

Para acercarnos a la discusión, es preciso reconocer las características principales que definen a la libre circulación de mano de obra tal como se configuraría en un proceso de integración pleno, diferenciándola de los movimientos migratorios tradicionales.

La dinámica de la integración, presupone la construcción de espacios comunes con niveles de homogeneidad jurídica y social. La región se transformaría en una extensión de los territorios nacionales y los trabajadores de todos los países miembros son considerados parte constitutiva de un mercado único de trabajo donde las legislaciones tienden a garantizar cada vez más la igualdad de tratamiento y la protección jurisdiccional de quien trabaja en todos los ámbitos, independientemente de la nacionalidad. Las políticas de empleo, formación profesional. seguridad social, atención de la salud, etc. pasan a ser objeto de atención, comunitaria, orientando las acciones hacia la compatibilización de las prioridades nacionales con las necesidades regionales. Este escenario hace posible la libre circulación de mano de obra, ya que dentro del espacio ampliado se mantiene el estatuto de ciudadano con todos sus atributos.

La libre circulación de mano de obra, es inviable en tanto no se verifique el presupuesto básico que es la existencia del espacio comunitario jurídica y socialmente homogéneo.

El espacio comunitario garantiza a las personas el derecho de establecimiento, que permite el desarrollo de actividades económicas no asalariadas de ciudadanos de un estado en el territorio de cualquier otro de los Estados miembros. Otorga a los trabajadores el derecho al ingreso y el derecho a la residencia y a la libre prestación de servicios en tareas vinculadas a la áreas mercantiles, industriales o profesionales, derecho complementado por la validez para los títulos de estudios y certificados de habilitación laboral en cualquiera de los territorios parte. Todas estas garantías y derechos determinan el nacimiento de un nuevo sujeto: el trabajador comunitario.

La movilidad de los trabajadores en un proceso de integración pleno, debería contribuir al funcionamiento armónico de los mercados de trabajo posibilitando el crecimiento y perfeccionamiento de la producción regional resultando además en una mejoría de las condiciones de vida de sus habitantes. El desplazamiento libre en el espacio común es condición para la redistribución regional de las oportunidades de trabajo y de las capacidades, así como para alcanzar niveles de competitividad en términos del producto y del los propios trabajadores, que posicione mejor al bloque en la economía mundial.

¿Qué sucede en la trancisión?

Las migraciones laborales tradicionales siguen ocurriendo y la libre circulación de trabajadores aún no es una posibilidad concreta en el MERCOSUR. El fenómeno de la movilidad geográfica de la mano de obra, mientras tanto, se ha hecho más complejo, en la medida en que se han diversificado las formas que asume.

Las políticas de privatización y desregulación de algunas actividades económicas primero, y luego las manifestaciones concretas del proceso de integración en al MERCOSUR y con otros países a través de pactos bilaterales de integración física y complementación económica como ocurre con Chile, han contribuido a ello.

Por sus características, estos nuevos movimientos, propios de la transición, no son contenidos estrictamente en la categoría de migraciones laborales tradicionales y tampoco se encuadran en la libre circulación de mano de obra.

La mayor interacción entre empresas de distintos orígenes ha generado un aumento importante de la presencia no nativa en los mercados de trabajo nacionales y es probable que esto se repita en todos los países involucrados. Las calificaciones y posiciones ocupacionales de quienes se desplazan, abarcan niveles variados, desde miembros de confianza de las empresas, técnico o profesionales hasta operarios, calificados o no.

Los trabajadores se desplazan vinculados laboralmente a las empresas establecidas en el país o contratadas para ejecutar obras en nuestro territorio o concesionadas para la prestación de servicios públicos privatizados o constituidas en uniones transitorias de empresas (UTE) o en "joint venture".

Esta población no persigue - en general - una residencia formal prolongada. Su permanencia en el territorio receptor tiende a ser corta en función de tareas muy específicas y acotadas en el tiempo: montaje de plantas productivas; servicios técnicos; "marketing"; supervisiones y gestión de negocios o algún tipo de construcciones entre otras. Es probable que esta dinámica se acentúe a lo largo de la etapa de trancisión hacia una integración plena. Podríamos decir que los trabajadores en esta etapa son «factores de producción que circulan» antes que sujetos de derecho y obligaciones que se desplazan amparados en normas que los garantizan en cualquier país miembro. La decisión que determina el desplazamiento de los trabajadores es más de orden empresarial que individual o familiar.

La naturaleza de los cambios en las modalidades de desplazamiento y su generalización hace que configuren un movimiento de circulación de mano de obra, que debe ser claramente diferenciado de la libre circulación de mano de obra porque no se están procesando en un espacio jurídico y social homogéneo o con niveles altos de convergencia y coordinación que permita identificarlos con esta última, ya que no existe aún una decisión político institucional concreta que la implante. La. movilidad continúa en la esfera de la regulación nacional y ésta comienza a mostrar disfuncionalidad en relación a los objetivos de la integración.

La apertura de la economía, la promoción de las privatizaciones, las facilidades a la instalación de empresas extranjeras y de emprendimientos mixtos, no ha tenido contrapartida en lo que se refiere a la movilidad de mano de obra . En este sentido, los avances verificados en las negociaciones y en el plano institucional del MERCOSUR referidos a la cuestión social en general y a la circulación de mano de obra en particular han sido escasos y fuertemente asimétricos con aquellos vinculados a la economía y el comercio. Parece no reconocerse la cuestión social y, entre ellas la movilidad espacial como un elemento constitutivo de la integración regional. La facilitación de los movimientos de trabajadores y el consenso en los cursos de acción vinculados a las migraciones laborales por parte de los países miembros, así como la garantía de igual tratamiento, del acceso a las oportunidades de empleo, a los sistemas de seguridad social y a la formación profesional contribuirían a construir un mercado común y a alcanzar los objetivos principales de la integración, incluídos aquellos estrictamente económicos . Sin embargo, parece prevalecer la percepción de la libre circulación como amenaza, antes que como oportunidad . Esto se refleja en el desarrollo que ha tenido el tema en el ámbito orgánico del MERCOSUR: hasta el 1º de Enero de 1995, fecha en que se puso en marcha la Unión Aduanera, el tratamiento de las migraciones laborales y la libre circulación estuvo asignado al Subgrupo Técnico Nº11 de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social. El cronograma de Las Leñas, impuso tiempos y tareas a ser cumplidas para contar, hacia el final de 1994, con una propuesta de medidas de implementación de la libre circulación. Este mandato – tal vez demasiado ambicioso – denotaba sin embargo la decisión política de alcanzar el objetivo, pero el hecho de que no se hayan cumplimentado ni siquiera los primeros tramos de dicho mandato habla de las dificultades y resistencias que presentó su concreción.

La cuestión se encuentra hoy dentro de aquellos tópicos que son objeto de negociación del Subgrupo Nº 10, de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, instancia que es resultado de la redefinición orgánica posterior al Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de l994. El debate se ha vuelto lento, casi podría decirse que se encuentra en retroceso.

Reactivarlo y reorientarlo implica asumir una nueva forma de mirar las migraciones dentro del proceso de integración, una perspectiva diferente que no les atribuya calidad de obstáculo ni infalible contenido conflictivo y sí de motor de progreso y posible solución de problemas que sin duda, preocupan y ocupan a gobiernos y actores sociales, partiendo de una premisa de hierro: la movilidad geográfica de trabajadores, – bien o mal recibida – es un hecho social cada vez menos manejable desde políticas nacionales unilaterales generalmente restrictivas puras, que en general aumentan en lugar de disminuir los efectos que pretenden evitarse: precarización del trabajo, corrupción, desempleo y legitimación de la xenofobia. Una fuerte argumentación en favor del consenso, es que si el desarrollo regional pretende ser compartido, las responsabilidades nacidas de ese desarrollo también deberían serlo.

Que las legislaciones nacionales ya no se compadecen con los objetivos de la integración está más o menos claro. Para comprobarlo, basta con revisar los marcos regulatorios del trabajo de los no nacionales en los países asociados al MERCOSUR: la impronta de las políticas migratorias de las últimas décadas, centradas principalmente en el control poblacional antes que en los aspectos laborales y sociales de los movimientos migratorios aparece claramente en la distribución de competencias y las normas.

Si bien todos los países aceptan el principio de igualdad de tratamiento sin distinción por nacionalidad - y así está consagrado en sus respectivas Constituciones -, en todos sus cuerpos legales es posible rastrear restricciones a la inserción laboral de trabajadores de diferente origen en sus territorios.

Brasil mantiene La llamada "ley de los dos tercios" que establece que una empresa en territorio brasileño no podrá emplear más de un tercio de trabajadores extranjeros. Esta norma, subsiste desde la década del cuarenta, habiendo sido recogida por la ley Nº 6815 – Estatuto del Extranjero – de l980, reglamentada en 198l por el Decreto Nº 8715 de 1981. También prohíbe que se le pague a los no nacionales salarios superiores a las remuneraciones de los nativos, sin plantear la prohibición en contrario, y establece que los extranjeros sean los primeros en caso de que la empresa decida despedir trabajadores. En 1988, la Constitución consagró la igualdad entre nacionales y extranjeros, aún en términos de salario. Sin embargo, y a pesar de prevaler por imperio de su rango la disposición constitucional, al no existir pronunciamiento jurisprudencial, la discriminación continúa vigente.

En Paraguay, el Código del Trabajo consagra la igualdad económica de los trabajadores nacionales y extranjeros y consigna la sujección de las normas a los Convenios Internacionales del Trabajo ratificados por el país. Sin embargo, faculta a se Poder Ejecutivo para fijar cupos anuales de ingreso de trabajadores por Ley 470 de 1975.

La Constitución argentina, declara la igualdad de todos los habitantes ante la ley, y otorga a los extranjeros todos los derechos civiles. Por otro lado, normas de menor jerarquía mantienen coherentemente la prohibición en cualquier discriminación fundada en razones de sexo, ideología, política, religión, origen social, raza, estado civil o nacionalidad.

No obstante se han comenzado a aplicar medidas que tienden a contener el ingreso de inmigrantes a su estructura laboral, aunque no aparezcan explícitamente como restrictivas. Ejemplo claro es la exigencia de un contrato de trabajo por escrito a quienes solicitan residencia en nuestro país, cuando en la legislación laboral argentina la escritura no es un requisito para perfeccionar la situación contractual. El contrato escrito aparece como requisito en resoluciones interpretativas del Dto. 1023/94.

Chile establece salarios superiores a los recibidos por los trabajadores chilenos como condición de contratación de trabajadores externos. Sus normas migratorias establecen criterios muy rígidos de admisión para quienes de desean trabajar en el país.

El principio de libertad de ingreso y permanencia en el territorio de Uruguay, así como del ejercicio de actividades, sin otra limitación que el cumplimiento de las leyes nacionales se encuentra incorporado a la Constitución del Uruguay. Es el país con menor cantidad de exigencias legales para la inserción laboral de trabajadores inmigrantes.

Si un trabajador pierde su condición de ciudadano al ingresar en un territorio que no le es propio, la garantía de su derecho a un tratamiento igualitario descansa en las leyes nacionales. Si esa legislación establece criterios discriminatorios, directos o indirectos, fundadas en razones no admisibles - como es por ejemplo el origen nacional -, ese derecho se encuentra vulnerado y el proceso integrador seriamente comprometido.

El Acuerdo Multilateral de Seguridad Social - avance importante en el marco del MERCOSUR - encuentra obstáculos y algunas excesivas cautelas frente a la posibilidad de su implementación concreta. Entre otras, el posible costo fiscal de su aplicación.

Visto desde la perspectiva de un país receptor de inmigrantes, la reserva aparece como válida, si se confronta cuantitativamente los flujos recibidos históricamente con aquellos que ingresan a cada uno de los otros. Sin embargo, esta interpretación cristaliza una realidad que en verdad se encuentra en pleno cambio. Esto es: países receptores, como argentina, comienzan a ser también emisores, con trabajadores participando de los mercados de trabajo del resto de los países en proporción creciente.

No es contemplado prioritariamente un aspecto relevante como es la seguridad social de los ciudadanos cuando estos habitan en otros territorios. Con el aumento de la movilidad geográfica, la cobertura nacional resulta insuficiente y la mejor manera de proteger socialmente a los propios ciudadanos -dentro y fuera del país- es garantizar la seguridad social de todos los ciudadanos de la región, garantía a la que el convenio multilateral podría contribuir en forma decisiva.

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