- aplicar políticas de cooperación útiles para el desarrollo;

- utilizar sus ventajas comparadas;

- coordinar la cooperación multilateral (incluyendo las agencias especializadas) y orientar, en forma complementaria, la bilateral;

- establecer una estructura administrativa adecuada para la aplicación de la nueva agenda acordada; y, si y solo si,

b) Continuar con este tipo de ejercicios es desgastante ya que la ONU no tiene capacidad para garantizar la aplicación total de las normas acordadas. Su capacidad de "hacer cumplir" estas normas está subordinada a la voluntad política de los gobiernos (con distintos grados de responsabilidad según su incidencia en el sistema multilateral). En ese contexto, el continuar con estos ejercicios de alto nivel puede dar lugar a la repetición de temas que, aunque se los aborde desde otros ángulos ya han sido analizados en forma inter-sectorial durante las conferencias globales o a través de sus mecanismos de seguimiento.

Veamos ahora los aspectos positivos del haber conseguido establecer objetivos y prioridades en estas conferencias globales. El hecho de analizar estas conferencias en su conjunto, en forma integrada, produce continuidad en sus actividades. Ello representa ya de por sí un remarcable éxito para el sistema de las Naciones Unidas en su conjunto (el cual ha participado en su totalidad —incluyendo las instituciones financieras de Bretton Woods- en estos ejercicios) y para sus estados miembros. A través de estas conferencias, la comunidad internacional en su conjunto ha acordado valores comunes, objetivos compartidos y estrategias para alcanzar estos objetivos. Está claro que estos esfuerzos basados en el consenso entre países desarrollados (donantes) y en desarrollo y en transición (beneficiarios), demuestra la gran habilidad del sistema de la ONU: moverse desde la concientización de los problemas existentes, problemas en la agenda multilateral, obtener el compromiso de los estados miembros y movilizar los recursos para otorgar la asistencia a los países que necesitan ayuda para la implementación de esas normas acordadas por consenso. El último tramo necesario para la aplicación de los compromisos asumidos es el seguimiento de los mismos. Y es en este punto donde las Naciones Unidas tienen que mirar a su reforma institucional. El aspecto principal de la reforma pasa por establecer las estructuras institucionales que van a garantizar la aplicación de estos compromisos acordados en las conferencias. Solo así la reforma podrá justificarse en términos de políticas de cooperación internacional y de haber realizado una contribución para la solución de los problemas existentes. Pero para ello, en primer lugar deben encontrarse las pautas comunes de estas compromisos con el fin de establecer el objetivo prioritario de la ONU y, a partir de él, sus objetivos relacionados y los medios para su aplicación (instituciones y financiamiento).

Si se quiere galvanizar el sistema de la ONU alrededor de los objetivos prioritarios que surgen de las siete conferencias globales de los 90 y a la vez, se quiere racionalizar y fortalecer (al sistema) a través de la generación de mecanismos que permitan coordinar la asistencia que otorga el sistema (a niveles global, regional y nacional). Se hace necesario intentar establecer cual es el hilo conductor de esta conferencias.

En términos simples o desde el punto de vista de las variables que conforman la agenda económica multilateral de la ONU, puede sintetizarse que el mérito de estas conferencias es el de haber incorporado el medio ambiente y el desarrollo social en las políticas de crecimiento económico de los estados miembros y en los programas y presupuestos de las organizaciones internacionales del sistema de la ONU. El término "desarrollo" hoy ha sido sustituido por "desarrollo sustentable" primero y "desarrollo humano sustentable" posteriormente.

¿Cómo se traduce ello en términos de prioridades?:

Un análisis cruzado de todos los temas de las siete conferencias, nos lleva a la conclusión que la erradicación de la pobreza está en el centro de todos, absolutamente todos, los esfuerzos del sistema de la ONU. Como puede verse en la matriz anexa al presente trabajo, las siete cumbres abordan los mismos temas o con parámetros similares, desde distintos ángulos (determinados por el mandato de las conferencias) pero siempre unificados conceptualmente bajo la consigna del desarrollo humano sustentable, que en términos de objetivos lleva a la erradicación de la pobreza.

1.Manejo sustentable del ambiente y de los recursos (Río, Estambul y Roma),

2.Proveer servicios básicos para todos (El Cairo y Estambul),

3.Generar un ambiente propicio para el desarrollo social (Copenhague y Midrand),

4.Fortalecimiento de la mujer (El Cairo y Beijing),

6.Seguridad Alimentaria (Copenhague, Estambul y Roma).

Si quisiéramos traducir este esquema intersectorial que, da lugar por primera vez en la ONU a un análisis cruzado de los distintos sectores interrelacionados pero que a su vez tiene como fin solucionar una problemática común y que obliga a las distintas agencias del sistema, según sus mandatos, a intervenir en forma conjunta y coordinada, tendríamos el siguiente diagrama:

Las implicancias del enfoque integrado de las conferencias que ponen como centro de las actividades del sistema un tema central que, a su vez, se interrelaciona con todos los demás y hacen posible que las Naciones Unidas, en su conjunto, tomen una acción comprehensiva contra la pobreza y que intenten, de esta manera la mejora de la calidad de vida de la población mundial. Este enfoque integrado en materia de objetivos y prioridades debe traducirse en términos institucionales.

Desde el punto de vista de la reforma de la ONU, cual es el objetivo en poner la erradicación de la pobreza en el centro de sus actividades, haciendo girar toda su programación, presupuesto, estructuras administrativas y maquinaria intergubernamental alrededor de ella y de sus actividades subordinadas?. Intentemos una respuesta comprehensiva que nos permita demostrar los cinco "beneficios" planteados al formular nuestra tesis al comienzo de este trabajo.

El primer "beneficio" es darle un objetivo claro, preciso, y que hace al objetivo principal de la organización. Le da una misión que será útil a la cooperación internacional, contribuirá a la solución de los complejos problemas que afectan al mundo en desarrollo y que, además tendrá impacto global. Vamos por partes. Que las Naciones Unidas puedan tener un objetivo principal y focalizar sus actividades normativas alrededor de un problema visto desde todos los ángulos correspondientes es ya de por sí un hecho trascendental. De esta manera, generará políticas adecuadas y especificas para promover el acceso de los pobres a actividades productivas, protección del medio ambiente y regeneración de los recursos naturales, acceso a los recursos, capacitación, educación básica y salud, participación local y evitar discriminaciones de todo tipo. En síntesis, es la integración de la agenda ambiental y social en la política económica de todos los países miembros.

El segundo "beneficio" es el de utilizar sus ventajas comparadas. La ONU tiene una gran capacidad de traducir los ideales justos y con contenido moral en obligaciones y compromisos específicos a nivel de miembros de la comunidad internacional. La pobreza no solamente es condenable desde el punto de vista moral sino que también es inconsistente con la armonía social y con el orden político duradero. Y en esto último, reside el impacto global del problema y, por lo tanto, la capacidad de analizarlo desde una dimensión global. Existen tres razones específicas que demuestran que el problema de la pobreza es global aunque se manifieste en distintas dimensiones a niveles nacionales y locales. Este vínculo se demuestra por tres razones: es un problema común que se manifiesta, en términos relativos, en todos los países del mundo (lo que no significa que todos los países deban ser beneficiarios de la cooperación internacional); es un problema que moviliza y sensibiliza en cualquier lugar que ocurra; y origina desplazamiento de personas, de enfermedades, de plagas, violencia —trasladando conflictos y tensiones sociales- y destrucción del medio ambiente y de los recursos naturales.

El tercer "beneficio", es darle a la ONU el rol que le asignó la Carta en 1945 y que nunca pudo cumplir por la imposibilidad de coordinar seriamente -y en profundidad (a nivel programático)- las actividades del sistema de las Naciones Unidas. Existiendo un objetivo común, normas que aborden el problema desde los distintos sectores específicos y una maquinaria institucional capaz de coordinar las políticas, es posible cumplir el rol asignado por la Carta. En ese contexto debiera usarse el ECOSOC para garantizar el monitoreo intergubernamental del seguimiento integrado de las conferencias como el único lugar posible donde confluyen, a través de sus informes, el conjunto de las agencias y órganos subsidiarios del sistema. El ECOSOC es el único órgano del sistema donde los gobiernos pueden monitorear el conjunto de las actividades del sistema. Y ello solo será posible cuando exista una visión de conjunto y un objetivo común tal como es la erradicación de la pobreza.

Esta normativa acordada debiera traducirse en políticas operacionales concretas que beneficien a los países a través del sistema de las actividades operacionales. Es ésta la única vía por la cual se podrán aplicar a nivel nacionales las prioridades acordadas globalmente por consenso. En este contexto, las NU tienen además un rol clave en la movilización de recursos para tales fines, incluyendo los de la cooperación bilateral.

El cuarto "beneficio" estará dado por la estructura institucional que deberá resultar de aplicar el marco de políticas arriba expuesto. La ONU necesita tener una maquinaria —para el sistema económico y social- coherente que se traduzca en el siguiente esquema institucional y de toma de decisiones:

a) Mecanismos de gobierno global:

-Gobiernos: tienen en el ECOSOC el instrumento ideal para el análisis y la revisión del conjunto de las actividades del sistema. El conjunto de las agencias especializadas y de los órganos subsidiarios deberían transmitir, de acuerdo a sus áreas de competencia, lo actuado en materia de seguimiento integrado de las conferencias. Ello permitiría unificar los criterios de revisión, global y sectorial. A su vez, y en forma subordinada al ECOSOC existen comisiones intergubernamentales especificas para el seguimiento de los programas de acción de cada conferencia. Cuando ellos no existen, el programa de acción se aplica en forma intersectorial sin la necesidad de crear un mecanismo de seguimiento individual (como es el caso de los asentamientos humanos que no tiene un comité propio pero sin embargo sus temas se analizan, según los casos, en las comisiones sectoriales especificas). Los mecanismos de gobierno responsables de cada programa de acción de las conferencias son: la Comisión Desarrollo Sustentable, la Comisión de Desarrollo Social, el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer, la Junta del Fondo de Población, la Junta de Comercio y Desarrollo, y el Comité sobre la Seguridad Alimentaria de la FAO. El análisis integral de estos seguimientos sectoriales debería estar garantizado por el ECOSOC que es el único organismo, por mandato y por su conformación, que puede evitar las superposiciones que se visualizan en la matriz anexa al presente trabajo.

-Naciones Unidas (Secretaría): El Comité Administrativo de Coordinación informa al ECOSOC, y a este debieran informar todos los jefes de agencias en materia de sus actividades sectoriales para la aplicación del seguimiento integrado de las conferencias globales. Para ello deberían contar con mecanismos simples e integrados de seguimiento de las conferencias. Su capacidad de análisis inter e intra sectorial debiera ser suficiente como para evitar duplicaciones y facilitar la complementariedad de sus actividades de acuerdo a sus mandatos y ventajas comparadas.

b) Mecanismos nacionales y locales: El énfasis de las Naciones Unidas debe ser puesto en trasladar las recomendaciones normativas de las conferencias en guías operacionales con implicancias directas a nivel de países. Ello implica desarrollar actividades de capacitación y de fortalecimiento institucional en los países beneficiarios con el fin de incorporar, según las prioridades y necesidades de cada país, esas normas acordadas globalmente. En este caso el instrumento institucional es el sistema de Coordinador Residente de las Naciones Unidas que es financiado y administrado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. En este caso, se trata de optimizar la capacidad logística instalada en 132 países, con programas de cooperación por país (170), regiones y subregiones, así como en la utilización de su mandato, acordado legalmente, de asistir a los países en desarrollo en materia de desarrollar sus capacidades nacionales en materia de desarrollo — hoy desarrollo humano sustentable- o asistirlos en casos de emergencia.

A través del desarrollo del tema, se ha intentado justificar la reforma institucional de la ONU a partir de una definición de objetivos prioritarios, para los sectores económico y social que surge de las decisiones de más alto nivel de su historia. En este contexto, su estructura administrativa y la maquinaria gubernamental debieran ser reflejo de estos objetivos prioritarios y políticas con el fin de permitir a la organización el cumplimiento de su mandato y contribuir, a través de la cooperación económica, al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. Los cinco "beneficios" identificados son el resultado de un análisis teórico del problema pero a la vez basados en datos de la realidad que, en última instancia, serán los que permitirán la aplicación del modelo institucional propuesto. En todo caso, lo que está en juego es el multilateralismo, sus principios y todo el potencial del mismo que hasta ahora ha demostrado algunos resultados positivos desde la post-guerra a la fecha. Sin duda muchos menos que los que su potencial le asigna. Y es justamente esto último que nos lleva a seguir bogando por la reforma que le permita cumplir con sus objetivos.

Nueva York, Octubre de 1997.