La Organización de Estados Americanos en las puertas del Siglo XXI: un momento decisivo en la evolución del multilateralismo regional
Los
orígenes de la Organización de Estados Americanos (OEA) se remontan a la última
década del siglo XIX cuando, a iniciativas de los Estados Unidos, se reunió la Primera
Conferencia Internacional Americana1 . Entre el 2 de octubre de
1889 y el 19 de abril de 1890, los representantes de dieciocho repúblicas
americanas2 debatieron sin éxito en Washington DC sobre la
posibilidad de crear una unión aduanera, sin embargo acordaron firmar un
acuerdo estableciendo la Unión Internacional de Repúblicas Americanas.
Durante sus primeros veinte años de vida la nueva Unión implementó sus
actividades a través de una Oficina Comercial con sede en Washington cuya tarea
consistía en recolectar y difundir estadísticas comerciales entre los países
miembros.
Con la
llegada del nuevo siglo el sistema interamericano debió "aggiornar"
su estructura institucional a las nuevas realidades en el campo de la política
y el derecho internacional. Consecuentemente, su Oficina Comercial fue
reemplazada por la Unión Panamericana que se diferenciaba de la anterior
por tener responsabilidades más amplias.
Desde una
perspectiva política el sistema interamericano llevó impreso, desde su inicio,
el signo de la asimetrías de poder entre Estados Unidos y el resto de los
estados del hemisferio. Con el paso del tiempo y a medida que este país comenzó
el transito de su condición de potencia regional a potencia global las
asimetrías se harían cada vez más evidente, y el sistema se conformaría de
acuerdo a las principales necesidades estratégicas de Washington.
Con la
llegada de la administración Roosevelt en 1933 se instala en el Ejecutivo
estadounidense la idea de la inevitabilidad de un nuevo conflicto de
características mundiales en el corto plazo del cual Estados Unidos no podría
sustraerse, en tanto este le permitiría surgir como el líder del mundo
occidental. En este contexto, el Presidente Roosevelt muestra una preocupación
temprana por América Latina basada en la necesidad de contar con la
colaboración de la región cuando la guerra estallara. Para ello se imponía
ajustar la política hacia los estados ubicados al sur del Río Grande cambiando
la intervención militar por la cooperación. Consecuentemente la delegación
norteamericana anunció en la Conferencia Panamericana realizada en Montevideo
en 1933 el nacimiento de la "Política del Buen Vecino".
La
formulación de esta política se constituye en la antesala de esquemas que se
harán cada vez más precisos durante la Segunda Guerra y que apuntaban a que
América Latina actuase como una región homogénea capaz de generar una política
sistemática y coherente frente a los asuntos mundiales en forma coincidente con
los intereses de Washington.
La
concepción de Roosevelt llevada a la práctica partía de la idea de la
existencia de dos Américas culturalmente diferente (la ibérica y la sajona,
específicamente, Estados Unidos). Desde su perspectiva estas diferencias
culturales constituían un impedimento para la unidad hemisférica, motivo por el
cual creyó conveniente reemplazar esa separación con un vínculo institucional
que permitiese una ligazón jurídica, política, económica y de seguridad. En el
marco de la política del Buen Vecino trabajó en esa dirección y su meta se
cumpliría con posterioridad a su muerte. En septiembre de 1947 se firmó el
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y en marzo de 1948 se
institucionalizó el llamado sistema interamericano a través de la Carta de
Bogotá que lo remodela y crea la Organización de Estados Americanos.3
De
conformidad a la Carta de 1948, la Unión Internacional de las Repúblicas
Americanas se transformó en la Organización de Estados Americanos y la
Unión Panamericana en su Secretaría General. La Conferencia
Internacional Americana cambió su nombre por el Conferencia Panamericana
y a partir de 1970 comenzó a conocerse como la Asamblea General de la
OEA.
A lo largo
de la Guerra Fría la OEA funcionó bajo los parámetros de la lógica Este- Oeste,
pero en un marco de consenso definido por lo envergadura del poder
norteamericano y los valores que guiaban las acciones externas del Departamento
de Estado.
Con
posterioridad a la Segunda Guerra Estados Unidos sustentó su liderazgo sobre
una base de poder sólida que demostraba su supremacía estratégico- militar,
económica y política a la vez que logró fijar el grupo de valores comunes a ser
defendidos por la comunidad occidental de naciones. Esto es, los valores
defendidos durante la guerra y establecidos como ejes centrales del orden de
posguerra eran "libertarios". La participación de Estados Unidos en
la guerra había permitido el triunfo sobre el fascismo y el nacional
socialismo. Posteriormente, su misión, "su destino manifiesto"
consistía en defender al mundo del comunismo y en lo posible distribuir la
forma de gobierno democrático-liberal, a imagen y semejanza del sistema norteamericano,
a la mayor parte del planeta.
Es en este
escenario de conjugación entre poder y defensa de la libertad donde Estados
Unidos tuvo la capacidad para proveer incentivos para la cooperación
internacional y, en función de ello, establecer los criterios sobre los cuales
se organiza el orden de guerra fría. La cooperación distribuyendo bienes
comunes (inversión directa, bienes, ideología, seguridad y armamentos) se hacía
en su mayoría a través de instituciones (Naciones Unidas, Organización de
Estados Americanos, organismos multilaterales de crédito, alianzas defensivas,
entre otros) mostrando un claro liderazgo en el contexto global y regional.
Cuando por algún motivo no pudo utilizar estas vía recurrió a la
unilateralidad, pero siempre bajo la bandera de defender al mundo libre de la
amenaza totalitaria. Este marco conceptual explica claramente el acompañamiento
que Estados Unidos recibió por parte de los estados americanos (no siempre
todos) en sus políticas de seguridad aplicada sobre Guatemala en 1954, Cuba en
1962 y República Dominicana en 1965. Es, en palabras de Augusto Varas, la etapa
en que las relaciones hemisféricas se rigieron bajo el "Paradigma de
Control Hegemónico".4
A lo largo
de los setenta, con posterioridad al fuerte proceso de descolonización en
África, Asia y el Caribe, el llamado "Tercer Mundo" fue desplazando
de los primeros lugares entre sus objetivos políticos la defensa de los valores
libertarios en pos de la defensa de los valores igualitarios. El eje Norte- Sur
aparece en el escenario internacional, el Movimiento de No Alineados reclama un
Nuevo Orden Económico Internacional, las asociaciones de productores al estilo
de la OPEP desafían a las grandes potencias y los estados en vía de
desarrollado desempeñan un rol protagónico en la Asamblea General de Naciones
Unidas. Sin embargo, la OEA no parece recibir el impacto de estos cambios y los
países de la región continúa actuando con los criterios establecidos en los
años 50, iniciándose un lento proceso de agonía fundado en múltiples causas
(Doctrina de Seguridad Nacional, golpes de estado apoyados por Estados Unidos,
pérdida de interés de Washington por las instancias multilaterales) que de una
u otra forma siempre estaban ligadas al rol de Estados Unidos en la
Organización. A pesar de este contexto negativo corresponde destacar el rol
desempeñado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos para la observancia y protección de los
Derechos Humanos en la región durante los setenta.
Con la llegada
de los años ochenta la OEA enfrentará su crisis más profunda. En este período
queda claramente planteado que tanto el TIAR como la OEA resultaban incapaces
de aportar soluciones a los problemas más graves que enfrentó América Latina en
ese período: la Guerra de Malvinas, el Conflicto Centroamericano y la crisis de
la deuda y tampoco podía limitar, o intentar limitar, las intervenciones
norteamericanas como lo demostraron los casos de Granada y Panamá. Quedaba
claro que aquella creciente percepción de que el sistema interamericano de
seguridad brindaba seguridad a Estados Unidos e inseguridad al resto de los
estados del hemisferio era, entonces, una realidad que pocos podían discutir.
Además, como afirma Jerome Slater a lo largo de los años estas acciones
tuvieron como consecuencia que "Estados Unidos legitimizó sus políticas
unilaterales a costa de deslegitimizar la OEA y el concepto de seguridad
colectiva".
Fue en
este vacío, tanto de legitimidad como de operatividad, que comenzaron a surgir
otras instancias de cooperación intra-latinoamericanas conocidas como procesos
de concertación política y económica. Contadora, el Grupo de Apoyo a Contadora,
el Consenso de Cartagena, Esquipulas y el Grupo de Río son la muestra de esta
tendencia que se inicia en 1983 y se proyecta a través de la década.
En los
noventa, en forma paralela a la llegada del orden de pos-Guerra Fría,
aparecieron un conjunto de propuestas y decisiones políticas acordadas a nivel
hemisférico que habilitaron, una vez más, la posibilidad de relegitimizar
políticamente a la OEA atendiendo los nuevos temas de la agenda externa de la
región y adecuando la Organización a las actuales necesidades. En este sentido,
1990 mostró dos eventos muy significativos. Uno, fue la supervisión eficaz de
las elecciones en Nicaragua y del correspondiente proceso de reubicación de los
contras. Un segundo hito fue la Iniciativa para las Américas, anunciada por el
Presidente Bush, que pareció inaugurar una nueva época en la que el énfasis
anterior de la política de Washington hacia la región en temas de seguridad,
sería reemplazado por el comercio y la inversión5 . Esta Iniciativa
fue bien recibida por los gobiernos latinoamericanos en tanto ponía de
manifiesto el renacer de una política regional después de varios años de
políticas globales por parte de Estados Unidos y, además, privilegiaba temas de
agenda económica que coincidían con los intereses latinoamericanos de ese
momento.6 Fue una época de fuerte optimismo que, incluso, llegó a
ser identificada con el nacimiento de una modalidad diferente en el vínculo de
Estados Unidos con América Latina regida por un nuevo Paradigma: el de la
"Cooperación Asociativa" 7 . Dentro de este marco se
produce otro hecho auspicioso como fue la incorporación de Canadá a la OEA y el
compromiso activo que este país tomó con la Organización a través de su aporte
presupuestario y la calidad de sus propuestas.
Esta
tendencia positiva continuo en 1991 con la Declaración de Santiago, donde la
XXI Asamblea General de la Organización, aprobó el "Compromiso colectivo
con la democracia y con la renovación del sistema interamericano" el cual
incluye la resolución 1080, llamada Democracia Representativa, de
características inéditas al consagrar un mecanismo automático en resguardo de
la democracia8 . Un años después, la Asamblea General
Extraordinaria de la OEA adoptó el Protocolo de Washington, a través del cual
se agrega un artículo al capítulo tres de la Carta donde se habilita la
suspensión de un estado miembro en caso que este interrumpa su gobierno
democrático9 .
Desde el
punto de vista operativo la OEA fue congruente con este compromiso participando
activamente ante los golpes de estado, los llamados auto-golpes y las amenaza
de golpe. Puso en práctica la resolución 1080 o inició el proceso para su
puesta en práctica ante los amenazas de interrupción del orden democrático. Los
casos de Haití, Venezuela, Perú, Guatemala y Paraguay son una muestra de dicha
participación, independientemente del fuerte debate, aún hoy existente, sobre
cómo encontrar un punto de equilibrio entre el principio de no intervención y
el llamado deber de ingerencia.
Otro
aspecto positivo se centra en los cambios que se están implementando a nivel
institucional y organizativo, a los fines de modernizar la Organización. En
este sentido, el documento "Una nueva visión de la OEA"10
elaborado por el Secretario General, César Gaviria, muestra un clara propuesta
de articulación entre la agenda externa actual de la región y la agenda
prioritaria de la OEA11 a la vez que consolida el vínculo entre la
Organización y las decisiones adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno
reunidos en la Cumbre de las Américas en Miami en 1994. Esta tendencia también
se hizo evidente en al marco de la segunda cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno
realizada en Santiago de Chile en abril de 1998.12
Los logros
alcanzados no alcanzan, sin embargo, para despejar el camino hacia un
multilateralismo regional sólido y capaz de resolver los graves y diversos
problemas que enfrentan los estados americanos. La euforia vivida hasta
mediados de la década comienza a opacarse ante dificultades de difícil
resolución y la aparición de temas de agenda donde las posiciones entre algunos
gobiernos de la región y los Estados Unidos son divergentes.13
En el área
de seguridad hemisférica aparecen más sombras que luces: no se logró -y
podríamos decir que ni se intentó- modificar la arquitectura institucional de
la defensa hemisférica en tanto la Junta Interamericana de Defensa y el Colegio
Interamericano de Defensa no muestran cambios sustanciales ni han definido con
mayor claridad su relación con la OEA; no se trabajó en dirección de replantear
el TIAR; las Cumbres de Ministros de Defensa -hecho de por sí muy positivo- no
han planteado cuál será su vínculo con la OEA y, finalmente, los diversos tipos
de relaciones cívico- militares existente en distintos países de la región así
como la ausencia de criterios comunes en cuanto al rol a asignar a las Fuerzas
Armadas en el orden de pos-Guerra Fría continúan presentes en el escenario
americano.
Otro
espacio conflictivo aparece en torno al tema del narcotráfico. Aquí se debate
fuertemente en torno a la política de "certificación" implementada
unilateralmente por los Estados Unidos sobre el resto del continente. Ya se ha
demostrado que la multilateralidad y el consenso sobre las políticas a aplicar
son la única vía posible para enfrentar este tipo de amenaza. La OEA,
específicamente la Comisión Interamericana de Control sobre el Abuso de Drogas,
enfrenta el desafío de diseñar y ejecutar una política multilateral que vaya
más allá de los aspectos no coercitivos ligados al problema de droga
(prevención, distribución de información, investigaciones sobre droga, etc).
Esto es, como afirma Shifter, asumir funciones más amplias como monitorear la
conformidad de los gobiernos hemisféricos con metas mutuamente acordadas,
coordinando el soporte técnico con varios países y aportando técnicas sobre las
estrategias de coacción y otros temas que ellos planteasen. A pesar de que hay
una mayor cantidad de obstáculos para tal empresa (el más importante es la
desconfianza mutua) este puede ofrecer un acercamiento más viable y efectivo a
los dilemas del comercio de la droga que el unilateralismo.
Finalmente,
otro tema ligado a la defensa es la decisión del gobierno de los Estados Unidos
de levantar la prohibición de venta de armas. Esta ha despertado la reacción de
algunas importantes figuras regionales con el ex Presidente de Costa Rica y
Premio Novel de la Paz, Oscar Arias, e instaló la discusión sobre qué tipo de
marco hay que establecer en la región para regular la compra y venta de armas.
En el área
de defensa de la democracia también aparecieron algunas dudas. El entusiasmo
entre los gobiernos del hemisferio frente a las oportunidades que ofrece la
resolución 1080 parecen haber disminuido. En este sentido llaman la atención
que frente al "golpe constitucionalista" desarrollado por el Congreso
de Ecuador en febrero de 1997, los miembros de la OEA hayan considerado que
este era un hecho puramente interno y que asumieran una actitud similar en
Lima, Perú, cuando el país atravesó una crisis constitucional en el sector
judicial pocos días antes que la Asamblea General de la OEA se reuniera en esa
ciudad en junio de 1997.
En estos
momentos muchos países de la región se ven afectados por una precariedad
económica que fomenta fuertes cuestionamientos en torno al modelo económico y
produce efectos sobre los sistemas políticos. En este marco están apareciendo
en algunos países-Paraguay, Venezuela, Perú, Bolivia- reclamos sobre un nuevo
paradigma político que se parece más a los antiguos nacionalismos militares que
conoció nuestra región que a los gobiernos de período transición y
consolidación democrática. Ante esta multiplicidad de problemas el sistema
interamericano ha demostrado una interesante capacidad de adaptación en primera
mitad de la década, pero el camino a recorrer es aún muy largo y difícil. En
este sentido el éxito de la OEA dependerá, como en cualquier instancia
multilateral, del grado de compromiso de los gobiernos y de su convicción sobre
la posibilidad de trabajar conjuntamente por un futuro mejor.
Lic.
Anabella Busso
Profesora
de Relaciones Internacionales. - Secretaria Académica de la Facultad de
Ciencias Políticas y RR.II. de la Universidad Nacional de Rosario
1.Estos
antecedentes per-miten calificar a la OEA como el organismo internacional
regional más an-tiguo del mundo.
2.
Los estados que participaron de esta reunión fueron: Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de
América, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay
y Venezuela.
3.
Para un análisis de las principales tendencias de la política exterior de
Estados Unidos hacia nuestra región ver MAIRA, Luis, La evolución de la política norteamericana
hacia América Latina, Te-mas de política exterior Latinoamericana. El
caso Uruguayo, GEL, Buenos Aires, 1986.
4.
VARAS, Augusto, «De la Coerción a la asociación. Hacia un nuevo pa-radigma de
cooperación hemisférica», Cono Sur, vol IX, N? 4, Chile, septiembre-octubre
1991.
5.FROHMANN,
Alicia, "Cooperación política e
integración latinoamericana en los '90", Relaciones Internacionales y
militares, FLACSO-Chile, 1996.
6.Para
este tema ver BU-SSO, Anabella, «Los Esta-dos Unidos frente al MERCOSUR», en La
Transición hacia el Mercado Común del Sur, Cuadernos de Política Exterior
Argentina, Serie Docencia Nº 20, CERIR, Rosario, diciembre 1992, P. 33.
7.
VARAS, Augusto, «La Cooperación Asociativa y las Relaciones Hemisfé-ricas»,
Cono Sur, vol. IX, N? 5, Chile, septiembre-octubre de 1990.
8.El
párrafo dispositivo primero de la misma resuelve "... instruir al Secretario
General que solicite la convocación inmediata del Consejo Permanente en caso de
que se produzcan hechos que ocasionen una interrupción abrupta o irregular del
proceso político institucional democrático o del legítimo ejercido del poder
por un gobierno democrático electo en cualquiera de los estados-miembro para,
en el marco de la Carta examinar la situación, decidir y convocar una reunión
ad hoc de ministros de Relaciones exteriores, o un período extraordinario de
sesiones de la Asamblea General, todo ello dentro de un plazo de diez
días". PATIÑO MAYER, Hernán, La defensa colectiva de la democracia en América, Archivos del Presente,
Año 2, Nº 8, Buenos Aires, Argentina, abril-mayo-junio 1997.
9.La
versión actualizada de la Carta de la Organización de Estados Americanos
aparece en la página que la Organización posee en Internet (www.oae.org).
10.Documento
de trabajo presentado por el Dr. César Gaviria al Consejo Permanente en día 6
de abril de 1995.
11.La
agenda prioritaria de la OEA incluye los siguientes puntos:
* Fortalecimiento, defensa y consolidación de la democracia representativa como
forma de gobierno en el Hemisferio;
* Adopción de programas de cooperación para erradicar la pobreza crítica y
promover la justicia social;
* Promoción de la observación y defensa de los derechos humanos;
* Promoción de la liberalización del comercio y la expansión del conocimiento
científico y tecnológico en el Continente;
* Prevención y combate al consumo, producción y tráfico ilícitos de
estupefacientes y sustancias psicotrópicas;
* Adopción de estrategias de acción colectiva para la preservación del medio
ambiente y el mejoramiento de la calidad de vida;
* Promoción de la integración regional a través de la cooperación técnica y la
transferencia de tecnologías adecuadas y ecológicamente solventes para asegurar
un proceso de desarrollo sostenible;
* Intensificación del intercambio cultural, educativo, científico y tecnológico
como instrumentos de integración regional con vistas a lograr el desarrollo
integral de la región. Esta enumeración
fue tomada del documento "La Organización de Estados Americanos y sus
Programas en la República Argentina. 1995", elaborado por la
Representación de la Secretaría General de la Organización de Estados
Americanos en la República Argentina, Buenos Aires, 1995.
12.Para
conocer las funciones otorgadas a la OEA por ambas cumbres presidenciales ver
Cumbre de las Américas, Declaración de Principios, Miami, Florida, Estados
Unidos, 9-11 de diciembre de 1994, reproducida por ALADI, Sec/di/601, 12 de
diciembre de 1994 y Cumbre de las Américas: Declaración de Principios y Plan de
Acción, Santiago de Chile, abril de 1998.
13.Para
la identificación de los principales pro-blemas que enfrenta el
multilateralismo en la segunda mitad de los '90 he seguido el trabajo de
Michael SHIFTER, The
Challenge of Multilate-ralism: intervention and aid in the Americas, The Brown
Journal of World Affairs, Volume IV, Issue 2, Washington, Summer/Fall 1997 y
la conferencia "Las cuestiones militares en el orden internacional",
dictada por el mismo autor en el "Programa Cono Sur. Entrenamiento en
política de Defensa para Civiles", organizado por la Universidad Di Tella
y la Fundación Ford, Buenos Aires, noviembre de 1998.