Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo
Artículos
Entre transiciones y tensiones: Evolución y desafíos de la sociedad civil en la política exterior climática de Argentina (2019-2026)
Zoe Mammais[1]
Introducción
En la agenda internacional contemporánea, el cambio climático ha transitado de ser un objeto de preocupación estrictamente científica a consolidarse como un desafío sistémico y global de primer orden. La arquitectura internacional de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) ha puesto en debate esta problemática, y desde la primera Conferencia de las Partes (COP) en 1995 en Berlín los distintos países han intentado coordinar una respuesta. En este aspecto, si bien el Estado ha operado históricamente como el actor central y tradicional en la arena diplomática, las últimas décadas han atestiguado la emergencia de la sociedad civil como un interlocutor válido y estratégico. Ante la insuficiencia de las respuestas estatales tradicionales, la sociedad civil ha emergido como un actor fundamental en la gobernanza climática. En tal sentido, ha ido ganando mayor presencia a través de una dinámica que articula la acción territorial local con la constitución de redes globales de activismo, en donde las organizaciones no gubernamentales y los movimientos sociales han adquirido una legitimidad internacional que los posiciona como interlocutores indispensables frente a los Estados y en los organismos multilaterales, disputando e incidiendo en los espacios tradicionales de toma de decisión.
En este sentido, la trayectoria de la sociedad civil argentina en la arena climática internacional cuenta con antecedentes significativos, siendo la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) pionera al registrar su participación en COP desde 1995. No obstante, el año 2019 marcó un hito con la irrupción de movimientos juveniles locales, entre los que destacó Jóvenes por el Clima Argentina (JOCA), inspirados en el fenómeno global Fridays for Future liderado por Greta Thunberg. La emergencia de JOCA coincidió con una ventana de oportunidad propicia a nivel local para introducir y dinamizar los debates públicos en torno a la agenda climática doméstica e internacional. El mayor reflejo de esta sinergia se evidenció ese mismo año con la sanción de la Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global (Ley 27.520), un logro legislativo que contó con un fuerte impulso del ambientalismo tradicional y la movilización activa de las nuevas agrupaciones juveniles, quienes simultáneamente trasladaron sus demandas a las COP para exigir justicia climática global.
Si bien en un periodo inicial, y más que nada entre 2019 y 2023, pareció haber una gobernanza sólida entre la sociedad civil y el Estado respecto a la agenda climática, mediante la inclusión de la participación de la sociedad civil en la elaboración de la Segunda NDC (Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional) entre los años 2020 y 2021, y el posterior diseño del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (2022), los vaivenes políticos y el posterior cambio de signo gubernamental evidenciaron las limitaciones estructurales de estos arreglos institucionales. La paulatina erosión de los canales formales de diálogo dejó al descubierto la fragilidad de los mecanismos nacionales de concertación, demostrando que la apertura estatal hacia la sociedad civil dependía más de la voluntad política coyuntural que de una arquitectura estatal verdaderamente consolidada.
A partir del escenario planteado, el presente artículo tiene como objetivo principal analizar la evolución de la incidencia de la sociedad civil en la política exterior climática de Argentina durante el periodo 2019-2026, identificando las transiciones institucionales y las crecientes tensiones políticas que reconfiguraron este vínculo. A través de un enfoque que contrasta las políticas de ambición y apertura del periodo 2019-2023 con el giro discursivo y el repliegue diplomático estatal evidenciado entre 2024 y 2026.
Para ello, el estudio se estructura en torno a dos ejes fundamentales: por un lado, la evolución de los compromisos internacionales del país y sus estructuras de gobernanza climática; y por el otro, la capacidad de adaptación de las organizaciones de la sociedad civil frente al desmantelamiento de los espacios oficiales de diálogo. En última instancia, se pretende dilucidar cuáles son los desafíos que asumen los actores de la sociedad civil argentina en el nuevo tablero internacional para sostener los principios de ambición y no regresión climática.
La inserción de Argentina en el régimen climático multilateral
Para contextualizar la inserción del país en el régimen global, es fundamental destacar la adhesión de la Argentina a la arquitectura climática internacional. El pilar fundamental de este proceso se consolidó cuando el Estado argentino ratificó su incorporación a la CMNUCC, asumiendo formalmente las responsabilidades e instrumentos de reporte derivados del foro global surgido en la Cumbre de la Tierra de 1992. Décadas más tarde, este alineamiento internacional se profundizó con la firma y posterior ratificación del Acuerdo de París en el año 2016. Al adoptar este tratado vinculante, la Argentina se integró de forma definitiva al mecanismo de gobernanza climática basado en las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC), comprometiéndose ante la comunidad internacional a diseñar e implementar metas progresivas de mitigación de gases de efecto invernadero y planes nacionales de adaptación.
La Sociedad Civil Climática Argentina
La CMNUCC organiza a las organizaciones observadoras en nueve agrupaciones o «constituencies» oficializadas en Río+20: ONG medioambientales (ENGO), ONG empresariales e industriales (BINGO), ONG de investigación e independientes (RINGO), organizaciones sindicales (TUNGO), movimientos juveniles (YOUNGO), organizaciones de pueblos indígenas (IPO), gobiernos locales (LGMA), agricultores y el grupo de mujeres y género (WGC). La sociedad civil argentina se distribuye de manera desigual entre estas categorías, con una fuerte concentración en el segmento ambiental (ENGO), donde se destacan organizaciones de trayectoria consolidada como FARN, junto a fundaciones de creación más reciente como Argentina 1.5°, Sustentabilidad sin Fronteras, Fundación Tierra Vida, entre otras. A ellas se suman los movimientos juveniles (YOUNGO), con Jóvenes por el Clima Argentina (JOCA) y Fridays for Future como principales exponentes desde 2019, y el segmento sindical (TUNGO), representado por el Frente Sindical de Acción Climática (FSAC, 2019) y su vínculo con la Confederación Sindical Internacional. Esta diversidad tipológica convive con trayectorias temporales muy distintas, mientras organizaciones como FARN participan de manera sostenida en las COP desde la década de los noventa, acumulando un capital técnico e institucional que les permite incidir en discusiones especializadas. Por otro lado, el movimiento juvenil JOCA irrumpió recién en 2019 y logró, en muy poco tiempo, una capacidad de incidencia institucional notable: la organización de protestas masivas y su rol como catalizador en la aprobación de la Ley 27.520.
La consolidación institucional y la ambición climática (2019–2023)
El período 2019-2022 estuvo marcado por una progresiva institucionalización de la política climática argentina. La sanción de la Ley 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, en noviembre de 2019, y la consecuente creación del Gabinete Nacional de Cambio Climático (GNCC), sentaron una arquitectura de gobernanza que permitió canalizar los compromisos internacionales del país. En este marco, Argentina presentó su Segunda NDC en 2020, elaborada en conjunto con la participación de la sociedad civil a través de la Mesa Ampliada, comprometiéndose a no exceder la emisión neta de 349 MtCO2e para 2030. En este sentido, la mesa ampliada resulta un espacio de importancia para generar una gobernanza sólida ya que es el espacio donde se convocan, articulan e integran los aportes de diversos sectores y actores, tanto públicos como privados. Esta Mesa “convoca a diversos actores, tales como: las organizaciones de la sociedad civil; científicos; universidades y centros de estudios; sindicatos; agrupaciones de jóvenes; cámaras, consejos y federaciones empresariales; colegios profesionales; colectivos ciudadanos; medios de comunicación; movimientos sociales; municipios; comunidades indígenas; poder legislativo; poder judicial y partidos políticos” (MAyDS, 2020:18).
Respecto a la participación en las COP, la COP25 de Madrid de 2019 contó con la presencia inédita del presidente argentino, y la posterior presentación de la Estrategia de desarrollo resiliente con bajas emisiones a largo plazo a 2050, y del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (PNAyMCC) realizado en consulta con la sociedad civil argentina, y presentado en el marco de la COP27 de Sharm el-Sheij, lo que permitió consolidar una imagen de compromiso creciente y de participación activa en los espacios de diálogo internacional.
Respecto a la COP28 de Dubái, tuvo lugar en el tramo final de la gestión de Alberto Fernández y en los primeros días de la transición hacia el nuevo gobierno nacional de derecha, asumido el 10 de diciembre de 2023. Según releva Flores (2023), en la etapa previa a esta conferencia, Argentina había avanzado en la aprobación de normas vinculadas a la acción climática, priorizando el fortalecimiento de la agenda de adaptación y el reclamo por un mayor financiamiento internacional por sobre la mitigación o la transición energética. La COP28 constituye, así, un punto bisagra: la última conferencia climática desarrollada bajo el paradigma de apertura institucional que caracterizó al período 2019–2023, y el umbral inmediato del giro que se profundizará a partir de 2024.
El giro discursivo y el repliegue diplomático (2024–2026)
El cambio de gestión de diciembre de 2023 modificó sustancialmente el panorama de la política climática del país. Comenzando con la degradación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MAyDS) al rango de subsecretaría bajo la órbita del Ministerio del Interior que implicó una pérdida de jerarquía institucional que se tradujo, en el plano internacional, en el retiro de la delegación argentina (DA) en plena COP29 de Bakú, en noviembre de 2024. Este episodio marcó un quiebre respecto de la tradición de participación ininterrumpida que Argentina había sostenido desde la primera COP de Berlín en 1995. En febrero del 2025, el presidente Javier Milei declaró al medio francés Le Point que evaluaba retirar al país del Acuerdo de París, al que calificó de «fraude» y a cuya agenda ambientalista asoció con el «marxismo cultural». Este tipo de conductas y declaraciones no resultan sorprendentes teniendo en cuenta su postura de negacionista frente al cambio climático.
Si bien estas declaraciones no se tradujeron, hacia mediados de 2026, en una notificación formal de retiro ante la CMNUCC, funcionarios del poder ejecutivo reconocieron públicamente que el gobierno evaluaba activamente esa posibilidad. En consonancia con este clima de desjerarquización, Argentina no cumplió con el plazo formal de febrero de 2025 para la presentación de la actualización de su NDC ante la CMNUCC, tal como exige el ciclo quinquenal del Acuerdo de París. Según releva FARN (2025) hacia marzo de 2025 solo dieciocho países habían presentado su tercera NDC, y la Argentina no se encontraba entre ellos, pese a que el sector energético (responsable de la mitad de las emisiones nacionales) y el agropecuario exigían una actualización ambiciosa de las metas de mitigación.
La COP30 de Belém y la NDC 3.0
La COP30, celebrada en Belém do Pará entre el 10 y el 21 de noviembre de 2025, definida por su presidencia como la «cumbre de la implementación» a diez años del Acuerdo de París, encontró a la Argentina en un escenario de fuerte incertidumbre respecto de su nivel de representación. Medios como La Nación (2025) describieron a la delegación oficial como «austera», remarcando que, días antes del inicio de la conferencia, no se había confirmado la asistencia de ningún funcionario con rango ministerial ni la del propio presidente, que se encontraba de gira en el exterior. Finalmente, la delegación quedó encabezada por Eliana Saissac, directora de Asuntos Ambientales de la Cancillería, acompañada por el subsecretario de Ambiente de la Nación, Fernando Brom, y por el director nacional de Desarrollo Sostenible y Gestión Climática, Nazareno Castillo. En ese marco, la Subsecretaría de Ambiente presentó la tercera NDC junto con la Tercera Comunicación de Adaptación (ADCOM 3).
El desmantelamiento de los canales institucionales de diálogo y la reacción de la sociedad civil
Tal como se ha señalado a lo largo de este artículo, el cambio de gobierno de diciembre de 2023 inauguró un proceso de degradación normativa e institucional que reconfiguró de raíz el vínculo Estado-sociedad civil construido durante la etapa previa. La reducción MAyDS al rango de subsecretaría, primero bajo la órbita del Ministerio del Interior y, según registros posteriores, reubicada dentro de una Secretaría de Turismo, Ambiente y Deportes, ilustra una trayectoria de desjerarquización institucional sin precedentes. A ello se sumó la presentación, en diciembre de 2023, del proyecto de «Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos» (conocido popularmente como «Ley Ómnibus»), que contemplaba modificaciones al régimen de bosques nativos, la flexibilización de permisos de quema y cambios en la definición de ambientes protegidos. En tal sentido, más de cincuenta organizaciones de la sociedad civil (entre ellas FARN y WCS Argentina) enviaron una carta conjunta al Senado advirtiendo que el proyecto vulneraba el principio de no regresión ambiental consagrado en el Acuerdo de Escazú.
Los informes elaborados por FARN durante 2025, recogidos en el documento «Gobernanza climática federal en la Argentina”, permiten dimensionar con precisión la magnitud del retroceso institucional. Según ese relevamiento, el Consejo Asesor Externo del GNCC permanece inactivo desde inicios de 2024, sin que se haya convocado el recambio de sus integrantes previsto por su propio reglamento, situación que la fundación calificó como una parálisis institucional especialmente crítica en un año en el que el país debía avanzar con la elaboración de su tercera NDC. En el plano presupuestario, el mismo informe documenta recortes de entre el 28,1% y el 83,2% en áreas ambientales desde diciembre de 2023, y señala que la partida destinada a la implementación de la Ley 27.520 pasó de una ejecución de 4,7 millones de pesos (a valores de 2025) en 2023 a apenas 300.000 pesos en 2024, siendo nula en el resto de los ejercicios pese a estar prevista en la norma.
Frente a este escenario de cierre institucional, la sociedad civil climática argentina desplegó, entre 2024 y 2026, un conjunto de estrategias que permiten matizar una lectura exclusivamente declinante del período. La primera de ellas fue la resistencia normativa mediante la movilización de más de cincuenta organizaciones contra la Ley de Bases, apelando explícitamente al principio de no regresión del Acuerdo de Escazú, evidenció la persistencia de una sociedad civil organizada y dispuesta a visibilizar públicamente los retrocesos normativos, incluso en un contexto de cierre de los canales institucionales de diálogo. La segunda estrategia fue el fortalecimiento de las alianzas regionales e internacionales, como la Alianza para la Acción Climática Argentina (AACA), y de los vínculos con organismos de financiamiento (CAF, BID), que ganaron peso relativo frente al canal exclusivamente nacional que había predominado al inicio del período estudiado. Finalmente, la propia participación de referentes de la sociedad civil en las últimas dos COP (29 y 30), pese a la ausencia o debilidad de la delegación oficial, permitió sostener un canal mínimo de seguimiento técnico y de producción de conocimiento especializado, funcionando como una suerte de memoria institucional en un contexto de alta rotación y vaciamiento del cuerpo negociador estatal.
La ofensiva extractivista y la defensa del principio de no regresión: el conflicto por la reforma de la Ley de Glaciares
El punto de máxima tensión institucional y política en el binomio Estado y sociedad civil durante el segundo tramo del periodo analizado se consolidó a fines de 2025, cuando el Poder Ejecutivo impulsó de forma decidida modificaciones regresivas sobre la Ley 26.639 de Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de Glaciares y del Ambiente Periglacial. Este avance normativo buscó restringir la delimitación técnica de las zonas protegidas, con el objetivo explícito de flexibilizar las prohibiciones vigentes y habilitar la explotación minera e hidrocarburífera a gran escala en áreas de alta montaña.
La respuesta del ecosistema ambientalista argentino demostró una capacidad de articulación federal y una celeridad de reacción inéditas, que combinaron la contraofensiva técnica y jurídica con la movilización digital masiva. En diciembre de 2025, un frente de más de 25 organizaciones socioambientales de todo el país, entre las que destacaron la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Greenpeace, Jóvenes por el Clima Argentina (JOCA) y la Asociación Argentina de Abogados/as Ambientalistas, publicó un enérgico documento de rechazo. El argumento central de la sociedad civil se estructuró en torno a la inviabilidad de escindir la sustentabilidad hídrica del desarrollo económico, bajo la consigna: “Sin agua, no hay desarrollo posible” (FARN, 2025).
Las organizaciones impugnaron la reforma pretendida por el oficialismo advirtiendo sobre el carácter irreversible de la degradación ambiental en un contexto global de ebullición climática. Asimismo, la estrategia discursiva de la sociedad civil no se limitó a la resistencia ecológica, sino que adquirió una fuerte dimensión legal internacional al invocar los compromisos asumidos por el Estado en el plano multilateral. Las organizaciones denunciaron que modificar los estándares de la Ley 26.639 constituía una acción abiertamente ilegal e inconstitucional, dado que vulnera de forma directa el principio de no regresión ambiental consagrado en el Acuerdo de Escazú (ratificado por la Ley Nacional 27.566), el cual prohíbe taxativamente a los Estados debilitar las protecciones normativas ya alcanzadas. De este modo, la sociedad civil utilizó las herramientas del derecho internacional ambiental para suplir la orquestación y el diálogo que el poder ejecutivo había clausurado en el ámbito doméstico.
Paralelamente a la resistencia institucional, el conflicto adquirió una dimensión de movilización pública masiva a través de los canales digitales. Greenpeace Argentina (2026), en articulación con las demandas de las asambleas ciudadanas locales, lanzó una campaña de firmas y una demanda colectiva digital que evidenció el alto grado de sensibilización social en torno a la preservación del agua dulce. La respuesta ciudadana fue inmediata, logrando cosechar más de 300.000 adhesiones en un lapso de apenas 12 horas, un hito que sirvió para presionar políticamente al Congreso de la Nación y demostrar que el activismo climático en Argentina, aún desprovisto de mesas oficiales de concertación, retenía una notable capacidad de veto social y legitimidad democrática frente a los proyectos de desregulación ambiental.
El carácter restrictivo de la gobernanza estatal durante este conflicto adquirió niveles históricos en marzo de 2026, con la convocatoria a la audiencia pública para debatir el proyecto de reforma legislativa. El llamado institucional provocó una movilización ciudadana sin precedentes: más de 102.000 personas se inscribieron formalmente para exponer en el debate parlamentario, convirtiéndola en «la audiencia pública más grande del mundo» (Napoli, 2026). Sin embargo, esta masiva voluntad de participación fue drásticamente cercenada por las autoridades del Congreso de la Nación. Bajo el argumento de limitaciones reglamentarias y temporales, el poder legislativo redujo de forma arbitraria la lista de oradores a un cupo exiguo de apenas 200 expositores, forzando al resto de los miles de inscritos a enviar un video grabado o directamente excluyéndolos de la instancia virtual en vivo.
Siguiendo esta línea, las organizaciones de la sociedad civil denunciaron profundas irregularidades en la convocatoria y el desarrollo de la audiencia pública virtual y las comisiones parlamentarias destinadas a tratar la modificación de la Ley 26.639. Entre las principales anomalías señaladas por entidades como la FARN y Consciente Colectivo, se destacaron las restricciones arbitrarias en los tiempos de exposición para los especialistas técnicos, la opacidad en los criterios de selección de los oradores inscritos y el sesgo manifiesto en la ponderación de las ponencias, priorizando de manera desproporcionada a las cámaras empresariales vinculadas al extractivismo minero por sobre los científicos del IANIGLA y los representantes de comunidades locales de zonas áridas.
Esta drástica restricción fue tipificada por las organizaciones como una vulneración flagrante a las obligaciones internacionales asumidas por el país. Al respecto, Andrés Nápoli, Director Ejecutivo de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), advirtió en una columna de opinión para el diario La Nación que el mecanismo implementado por el oficialismo desnaturalizó el espíritu participativo de la norma: “La arrolladora inscripción a la audiencia pública se vio reducida a un simulacro que sólo busca legitimar una decisión adoptada previamente y de forma vertical, lo que degrada la democracia ambiental” (Napoli, 2026).
De esta manera, el análisis de la audiencia pública expone con claridad la paradoja de la política climática argentina en 2026, una ciudadanía hiperactiva con niveles récord de adhesión para la defensa de sus recursos hídricos, confrontada con un diseño institucional regresivo que recurre al vaciamiento formal de los espacios de debate para forzar el avance de agendas extractivistas.
El proceso de debate en torno a la reforma de la Ley de Glaciares desnudó no solo un quiebre en los objetivos de la política ambiental argentina, sino también una severa degradación en la calidad de los mecanismos de participación ciudadana exigidos por el Acuerdo de Escazú.
Reflexiones finales
El recorrido realizado a lo largo de este artículo permite identificar un conjunto de desafíos que la sociedad civil climática argentina deberá afrontar para sostener los principios de ambición y no regresión climática en el escenario abierto desde 2024. Un primer desafío es de naturaleza informativa, dada la reducción de la presencia oficial argentina en las COP y el vaciamiento del cuerpo negociador estatal (evidenciado en episodios como el retiro de la COP29, el retraso en la presentación de la tercera NDC o la disminución de integrantes en la delegación oficial camino a la COP30), las organizaciones de la sociedad civil deberán, cada vez con mayor autonomía, ejercer la función de seguimiento técnico y producción de información que históricamente correspondía al Estado, sin contar necesariamente con los recursos ni la protección diplomática de una delegación oficial robusta.
En otro plano, el desafío central es sostener la ambición y el principio de no regresión climática sin la mediación de un Estado nacional dispuesto a canalizarlos internacionalmente. Esto implica, en primer lugar, fortalecer las alianzas regionales e internacionales, y las propias constituencies de la CMNUCC, como vías alternativas de incidencia y de acceso a recursos técnicos y financieros, así como sostener el vínculo con observadores técnicos internacionales capaces de documentar públicamente el desempeño negociador argentino cuando la delegación oficial elige el silencio. En segundo lugar, supone sostener y profundizar el uso de marcos normativos vinculantes, como el principio de no regresión del Acuerdo de Escazú, para visibilizar públicamente los retrocesos regulatorios, tal como se hizo frente a la Ley de Bases.
Además, podemos confirmar que sociedad civil climática argentina se consolidó, entre 2019 y 2023, como un actor plural, técnicamente calificado y con una capacidad de incidencia creciente sobre la agenda estatal, y que, entre 2024 y 2026, debió reconvertir esa capacidad frente al cierre de los canales institucionales que había contribuido a construir.
En definitiva, el período analizado en este artículo muestra que la incidencia de la sociedad civil climática argentina no es un dato estático, sino una capacidad que se reconstruye permanentemente frente a los cambios en su interlocutor estatal.
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[1] Licenciada en Relaciones Internacionales (UNR). Miembro del Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo (IRI-UNLP). zoehmamais@gmail.com