Departamento de Medio Oriente

Artículos

Sanciones económicas occidentales sobre Siria

Lilia A. Mohanna

Introducción

En el año 2025, Estados Unidos dio un paso importante en lo referente al vínculo con Siria al levantar las sanciones económicas a ese país. En este artículo se describen cuáles fueron esas sanciones y en qué contexto fueron impuestas. Además, se realiza un breve análisis sobre las sanciones como herramienta de política exterior de los estados, y sus efectos en Siria y el cambio de régimen político.

Antecedentes

Los atentados a las Torres Gemelas del 11 de septiembre de 2001, constituyen un punto de inflexión en el sistema internacional de post Guerra Fría. A partir de los mismos, en Estados Unidos, la política exterior se focalizó en un solo gran objetivo: la lucha contra el terrorismo. Al mismo tiempo, Medio Oriente se convirtió en epicentro de esa política, a través de la campaña en Afganistán y la guerra preventiva llevada adelante en Irak.

A partir de allí se pudo observar un cambio en la cosmovisión norteamericana del sistema internacional. El tono mesiánico del presidente George W. Bush, planteó una visión amigo-enemigo, y la guerra contra el terrorismo fue llevada a cabo principalmente en el Medio Oriente. Los neoconservadores tomaron protagonismo en el gobierno norteamericano, y eso se tradujo en un “unilateralismo ofensivo” de Estados Unidos (Tawil Kuri, 2016). Por un lado, estaba presente el objetivo de expansión de la democracia liberal (Tovar Ruiz, 2014), y por otro, la estrategia de guerra preventiva (Alvarez-Ossorio I. , 2009) contra grupos hostiles a Occidente y aquellos capaces de desarrollar armas de destrucción masiva, actores entre los cuales se mencionaba a Siria.

En ese sentido, Brzezinski planteaba un posible escenario de conflicto con Siria: “Tras el 11-S, los elementos más conservadores del establishment político estadounidense (y, en particular, aquellos que profesan una mayor simpatía por el bando representado por el Likud en el espectro político israelí́) se han sentido tentados por la idea de un orden completamente nuevo en Oriente Medio impuesto por Estados Unidos como respuesta al nuevo desafío combinado del terrorismo y la proliferación armamentística. La realización de esa idea ha comportado ya, por el momento, la liquidación por la fuerza de la dictadura de Saddam Husein en Irak y presagia acciones contra el régimen baasista en Siria o contra la teocracia iraní.” (Brzezinski, 2004, pág. 93)

Quizás con el objeto de modificar las percepciones negativas que se manifestaban en Estados Unidos respecto del gobierno sirio, el gobierno de Bashar al Asad optó por mostrar buena predisposición en la lucha contra el terrorismo, por ejemplo, a través de la búsqueda y captura de militantes de Al Qaeda. Sin embargo, esa postura no fue suficiente para cambiar la aprehensión de los neoconservadores, y el tono de la relación continuó siendo amenazante, lo que se tradujo en sanciones económicas y diplomáticas (Tawil Kuri, 2016). En ese marco, John Bolton, asesor del presidente norteamericano George Bush, expuso en la Heritage Foundation, su discurso Beyond the Axis of Evil: Additional threats from weapons of mass destruction, incluyendo en ese eje del mal, a Siria, y calificándola de rogue state, bajo la acusación del desarrollo de armas químicas y biológicas (Bolton, 2002).

Profundizando la hostilidad, en el año 2003, el Congreso Norteamericano aprobó la Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act of 2003 (SALSA), o Ley de Responsabilidad Siria y de Restauración de la Soberanía Libanesa, donde se calificó a Siria como un país que apoya el terrorismo internacional y busca desarrollar Armas de Destrucción Masiva (Congress.gov, 2003)

Esta ley tenía como objetivo obligar a Siria a retirarse del Líbano, asimismo, buscaba presionar a Assad para cooperar en la estabilización de Irak. Esta última constituyó la base legal de las sanciones estadounidenses contra Siria desde el año 2004. Es por ello que hay quienes vieron en esta ley un primer paso para allanar el camino hacia una posible intervención militar en el futuro (Alvarez-Ossorio I. , 2009). De hecho, algunos autores plantearon que, a partir de ahí, “Estados Unidos buscó la desestabilización abierta o subrepticia de Siria” (Sapag M, 2017, pág. 104).

Mientras tanto, desde Siria, Bashar Al Asad, continuaba haciendo esfuerzos por disminuir la hostilidad con el retiro de las tropas sirias del Líbano en el año 2004 (Tawil Kuri, 2016). Desde el punto de vista económico, Siria estaba en la búsqueda de un proceso de liberalización económica y una serie de reformas políticas, conocido como la infitah. No obstante, estas últimas no llegaron a desarrollarse por “las resistencias de un régimen cada vez más encajonado en la región y obsesionado por su propia supervivencia”, a posteriori de la Invasión a Irak en 2003 (Alvarez-Ossorio I. , 2009, págs. 183-184).

A pesar de lo expuesto, la escalada de tensiones continuó con el asesinato del primer ministro libanes, Rafic Hariri, ya que el gobierno sirio fue señalado como responsable. Esto implicó un debilitamiento estratégico, pero también económico para Siria, debido a los fuertes vínculos laborales y comerciales entre ambos países. Este acontecimiento aceleró el proceso de salida de tropas sirias de ese país, ordenada por la Resolución 1559 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

En ese contexto, Estados Unidos dictó una primer orden ejecutiva, la 13338, con sanciones directas sobre Siria, estableciendo que este país constituía una amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos:

“Yo, GEORGE W. BUSH, Presidente de los Estados Unidos de América, por la presente determino que las acciones del Gobierno de Siria al apoyar el terrorismo, continuar su ocupación del Líbano, desarrollar programas de armas de destrucción masiva y misiles, y socavar los esfuerzos estadounidenses e internacionales con respecto a la estabilización y reconstrucción de Irak constituyen una amenaza inusual y extraordinaria para la seguridad nacional, la política exterior y la economía de los Estados Unidos, y por la presente declaro una emergencia nacional” (The White House, 2004).

Esta orden ejecutiva congelaba todos los bienes en Estados Unidos de personas o entidades determinadas por el presidente o el secretario del Tesoro como responsables o cómplices de terrorismo y/o de la ocupación o represión en Líbano, y de aquellos involucrados en el desarrollo de armas de destrucción masiva o misiles, al mismo tiempo que de los ayudantes o patrocinadores materiales de cualquiera de los anteriores. Por otro lado, prohibía exportaciones hacia Siria de productos sujetos a control por su potencial uso militar o de seguridad nacional, haciendo énfasis en bienes de uso dual (civil y militar).

Mientras tanto, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó las Resoluciones 1595 (2005) y 1636 (2005) exigiendo la cooperación siria total respecto de la situación en Líbano.

Al año siguiente, se extendieron las sanciones, a través de la orden ejecutiva 13399 (2006), Blocking Property of Additional Persons in Connection With the National Emergency With Respect to Syria, que congelaba los bienes en Estados Unidos de las personas involucradas en acciones para socavar la soberanía del Líbano, en la obstrucción a la implementación de resoluciones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la investigación internacional llevada a cabo por la UN International Independent Investigation Commission. (The White House, 2006).

La presión internacional y el aislamiento diplomático fue cada vez mayor. Ya en 2006, la Estrategia de Seguridad Nacional norteamericana describía a Siria como una tiranía, definiendo la misma de la siguiente manera: la “combinación de brutalidad, pobreza, inestabilidad, corrupción y sufrimiento, forjada bajo el gobierno de déspotas y sistemas despóticos” (National Security Strategy, 2006, pág. 3). Cabe destacar que esa misma caracterización reciben la República Popular Democrática de Corea (RPDC), Irán, Siria, Cuba, Bielorrusia, Birmania y Zimbabwe.

Estados Unidos consideraba que Siria constituía una amenaza a sus intereses de seguridad inmediatos, pues, según este documento, el gobierno de Assad albergaba terroristas y patrocinaba actividades terroristas en el extranjero. “Los regímenes tiránicos como Irán y Siria, que oprimen en casa y patrocinan el terrorismo en el extranjero, saben que continuaremos al lado de su pueblo contra su desgobierno” (National Security Strategy, 2006, pág. 4).

Una nueva orden ejecutiva, la 13460 (2008) Blocking Property of Additional Persons in Connection with the National Emergency with Respect to Syria, amplía las sanciones existentes contra Siria al permitir bloquear bienes de personas implicadas en socavar la soberanía del Líbano o en la violencia política allí vigente, incluyendo sus financistas y colaboradores. Además, este instrumento legal incorpora nuevas sanciones por presunta corrupción y conductas impropias del régimen. Bush enunciaba de esta manera los motivos:

“Yo, GEORGE W. BUSH, Presidente de los Estados Unidos de América, concluyo que el Gobierno de Siria continúa incurriendo en ciertas conductas que fundamentaron la emergencia nacional declarada mediante la Orden Ejecutiva 13338 del 11 de mayo de 2004, incluyendo, entre otras, el menoscabo de los esfuerzos para la estabilización de Irak. Asimismo, concluyo que la conducta de ciertos miembros del Gobierno de Siria y otras personas que contribuyen a la corrupción pública relacionada con Siria, incluyendo el uso indebido de bienes públicos sirios o el abuso de autoridad pública, consolida y enriquece al Gobierno de Siria y a sus partidarios, y, por lo tanto, permite que el Gobierno de Siria continúe incurriendo en ciertas conductas que fundamentaron la emergencia nacional declarada mediante la Orden Ejecutiva 13338.” (The White House, 2008).

En ese contexto, la normalización de relaciones entre Siria y Líbano en el 2008, a través de un acuerdo bilateral para reestablecer relaciones diplomáticas, fue vista con buenos ojos por la comunidad internacional.

Por otro lado, la llegada de Barack Obama a la presidencia norteamericana abría un nuevo capítulo en las relaciones entre Estados Unidos y Medio Oriente. Un discurso pronunciado en la Universidad de El Cairo (2009), “On a new beginning”, reconocía la existencia de tensiones tras años de guerras, desconfianza y malentendidos, pero apelaba al diálogo y la cooperación basados en el respeto mutuo, planteando un “un nuevo comienzo” entre Estados Unidos y las comunidades musulmanas (Obama, 2009).

En el caso sirio, esto se plasmó en visitas de John Kerry, presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, en febrero del 2009, y posteriormente, de dos enviados del Departamento de Estado y la Casa Blanca a Damasco, Jeffrey Feltman y Dan Shapiro (publico.es, 2009). Kerry señalo: “Siria juega un papel fundamental en Medio Oriente y es muy importante que comencemos a trabajar en conjunto. Siria debe aportar a la estabilidad regional” (Pagina 12, 2009).

Así comenzó un descongelamiento de las relaciones bilaterales que se plasmó en la designación de un embajador norteamericano en Damasco, luego de cinco años de ausencia. Cabe recordar que, en el año2005, la embajadora había sido llamada a consultas luego del asesinato del primer ministro libanés.

Sin embargo, la Primavera Árabe volvió a tensar las relaciones de Estados Unidos con la región y, particularmente, con Siria. El intento de un cambio de régimen en Siria por parte de Estados Unidos y sus aliados occidentales, chocó con el veto ruso y chino en el Consejo de Seguridad. Paralelamente, Estados Unidos, promovió la ayuda militar y financiera a determinados grupos opositores (RT, 2012), nucleados en el Consejo Nacional Sirio, que tuvo un brazo armado -el Ejercito Libre de Siria-, enfrentado a las fuerzas regulares sirias, que contaban con el apoyo ruso e iraní.

Sanciones a partir de la primavera arabe

A raíz de los eventos desencadenados en Siria en el año 2011, Estados Unidos implementó nuevas sanciones de diversa naturaleza, directas a integrantes del gobierno, y otras que afectaron a la economía siria en general.

Las primeras vinieron de la mano de la orden ejecutiva 13572 de abril de 2011 Blocking Property of Certain Persons With Respect to Human Rights Abuses in Syria, (The White House, 2011), donde se establecían sanciones contra quienes dirigieron o apoyaron la violencia contra los manifestantes, al mismo tiempo que se disponía el congelamiento de bienes en Estados Unidos. (The White House, 2011):

“Yo, BARACK OBAMA, Presidente de los Estados Unidos de América, por la presente amplío el alcance de la emergencia nacional declarada en la Orden Ejecutiva 13338 del 11 de mayo de 2004, y en la que se basó para las medidas adicionales adoptadas en la Orden Ejecutiva 13399 del 25 de abril de 2006, y en la Orden Ejecutiva 13460 del 13 de febrero de 2008, encontrando que los abusos de los derechos humanos del Gobierno de Siria, incluidos los relacionados con la represión del pueblo de Siria, manifestados más recientemente por el uso de la violencia y la tortura contra, y los arrestos y detenciones arbitrarios de, manifestantes pacíficos por parte de la policía, las fuerzas de seguridad y otras entidades que han participado en abusos de los derechos humanos, constituyen una amenaza inusual y extraordinaria a la seguridad nacional, la política exterior y la economía de los Estados Unidos.”(The White House, 2011).

Al mes siguiente, una nueva orden ejecutiva, la 13573 de mayo del año 2011, Blocking Property of Senior Officials of the Government of Syria, especificó que las sanciones iban hacia Bashar Al Asad, y otros miembros del gobierno (The White House, 2011)

Hacia el mes de agosto, la posición norteamericana se endureció, pues mediante una nueva orden ejecutiva, la 13582, se implementó el bloqueo total de todos los activos del gobierno sirio en Estados Unidos. Además, se estableció la prohibición expresa para los estadounidenses de exportar servicios o productos hacia Siria, así como la prohibición de importación de petróleo sirio, y de llevar a cabo cualquier tipo de inversión en el sector energético, así como también de brindar financiamiento y facilidades crediticias al gobierno sirio (The White House, 2011).

Posteriormente, el endurecimiento de las sanciones fue aumentando, con la orden ejecutiva 13608 de mayo del año 2012. En esa ocasión, se aplicaron sanciones contra terceros (extranjeros) que ayuden a Siria (o Irán) a evadir sanciones de Estados Unidos, profundizando el congelamiento de activos, y la prohibición de entrada al citado país. Adicionalmente, se prohibieron exportaciones directas e indirectas de bienes y servicios a Siria. Al mismo tiempo, se implementaron restricciones estrictas en exportaciones de tecnología, software y bienes de doble uso, lo que sería controlado por el Departamento de Comercio y se dejó en claro que habría restricciones de licencias para ventas de alimentos y medicinas (solo permitidas bajo licencias humanitarias).

Durante el largo período de conflicto en Siria, hubo momentos álgidos, entre los cuales se pueden mencionar: el ataque con armas químicas en Damasco en el año 2013, la aparición en escena del nuevo grupo terrorista con intenciones de tomar el territorio sirio e iraquí -ISIS-, y las intervenciones directas de Estados Unidos y Rusia en la guerra.

Sin embargo, entre 2018–2019 el contexto era el de un Bashar Al Asad que había logrado reconquistar la mayor parte del territorio, excepto áreas controladas por kurdos al norte, y por grupos como Al Nusra en Idlib. En ese marco, había dado comienzo un proceso de normalización diplomática con países árabes y de búsqueda de financiamiento internacional para la reconstrucción.

Sin embargo, en 2019, el congreso norteamericano sancionó la Ley Cesar, (Caesar Syria Civilian Protection Act), que entró en vigor en junio 2020, por medio de la cual se expandieron las sanciones a cualquier empresa o gobierno extranjero que ayudase al gobierno sirio. Además, esta ley prohibía inversiones para reconstrucción de áreas controladas por Al Assad, especialmente en sectores vinculados a la construcción, energía, e ingeniería. Por otro lado, la ley también sancionaba a empresas rusas, iraníes o de terceros países que trabajaran con el gobierno sirio. Se trataba de una sanción secundaria masiva, que buscaba aislar financieramente al gobierno sirio, desincentivando inversiones árabes, rusas, chinas o europeas. De esta manera, se podría bloquear el proceso de normalización impidiendo que Assad se beneficiara económicamente de la victoria militar. La postura oficial de Estados Unidos era condicionar la reconstrucción siria a un proceso político negociado según la Resolución 2254 del Consejo de Seguridad de la ONU.

La caída de Bashar Al Asad y el fin de las sanciones

En diciembre del año 2024, un rápido avance del grupo terrorista HTS desde Idlib, logró derrocar a Al Assad y tomar el gobierno en Damasco. Así, su líder, Ahmed Al Sharaa, se convirtió en el presidente de facto de Siria. Los apoyos internacionales no tardaron en llegar, y muchos países buscaron la normalización de las relaciones con Siria.

En ese orden de cosas, a mediados de junio de 2025, miembros del Senado y de la Cámara de Diputados, tanto demócratas como republicanos, introdujeron proyectos para derogar la Ley César, argumentando que se había logrado el objetivo de aislar al régimen de Assad y que, en la actualidad, obstaculizaba la recuperación económica y la reconstrucción de Siria bajo un nuevo gobierno.

En mayo y junio de 2025, la administración Trump anunció exenciones ejecutivas de emergencia por 180 días para permitir inversiones y transacciones limitadas en Siria que incluyeron una renuncia temporal (waiver) a ciertas sanciones de la Ley César. El Departamento de Estado emitió una Caesar Act Waiver Certification el 23 de mayo de 2025, justificando que suspender ciertas sanciones era “de interés para la seguridad nacional” (US Department of State, 2025). En ese marco, se autorizaron muchas actividades previamente prohibidas, incluyendo transacciones con el gobierno interino o con el Banco Central de Siria (OFAC, 2025)

Finalmente, el 30 de junio de 2025, el presidente Donald Trump firmó una orden ejecutiva para levantar las sanciones impuestas a Siria, al considerar que el régimen de Assad fue reemplazado por uno nuevo que ha aceptado condiciones clave como la unidad nacional, el respeto a las minorías y la no tolerancia al terrorismo. De esta manera, quedaron revocadas y sin efecto las siguientes órdenes ejecutivas históricas: EO 13338 (2004), EO 13399 (2006), EO 13460 (2008), EO 13572, 13573 y 13582 (todas de 2011). Esto implicó el fin de la emergencia nacional con respecto a Siria declarada en 2004, en un giro fundamental en la política exterior norteamericana hacia ese país (The White House, 2025).

El uso de las sanciones económicas: otra forma de hard power

El uso de sanciones económicas se ha ampliado desde la década del 90, como un eficaz, aunque controvertido, instrumento para ejercer presión. De hecho, siguiendo a Joseph Nye, son una forma de hard power, pues son coercitivas, imponen costos y buscan forzar o presionar por un cambio de conducta, al mismo tiempo que sirven como mensaje político o simbólico. Abarcan desde embargos comerciales totales o parciales, congelamiento de activos de individuos o entidades, prohibiciones de viaje o restricciones financieras, tecnológicas o de inversión.

Al respecto, existen diversas críticas respecto de su uso. Por ejemplo: en el artículo “Sanctioning Madness” de Richard N. Haass, publicado en Foreign Affairs, en 1997 (Haass, 1997), el autor indicaba que las sanciones se habían convertido en el instrumento preferido de la política exterior y habían sido consideradas como una respuesta “proporcional” a desafíos no vitales, al mismo tiempo que permitían expresar el desacuerdo sin recurrir a la fuerza militar. Además, satisfacían la presión de grupos de interés y la opinión pública movilizada por los medios. Sin embargo, el autor señalaba que las sanciones unilaterales suelen ser especialmente ineficaces en una economía globalizada, ya que los países sancionados pueden encontrar proveedores alternativos. De hecho, Siria se apoyó económicamente en Rusia y China principalmente.

Por ese motivo, Haass criticaba el uso excesivo y poco reflexivo de sanciones económicas como herramienta principal de la política exterior estadounidense. Sostenía en su artículo que las sanciones suelen ser costosas, ineficaces y a menudo contraproducentes, debido al impacto económico para empresas y trabajadores estadounidenses vinculados a producciones que se exportan.

En cuanto a las sanciones secundarias contra empresas de terceros países que se vinculan con el país sancionado, también son negativas, ya que generan resentimiento, dañan alianzas y al sistema comercial internacional en general. En cuanto a las sanciones selectivas contra personajes determinados, suelen ser difíciles de implementar, ya que es complicado localizar activos y congelarlos rápidamente.

Además, una consecuencia política importante destacada por el autor es que el método de sanciones sobre gobiernos autoritarios puede generar resistencia y a veces generan un “efecto bandera” que refuerza la cohesión nacional, lo que puede generar el efecto contrario al buscado: fortalecer al gobierno.

Pero cabe destacar que, las sanciones económicas sobre todo pueden perjudicar a poblaciones inocentes mientras los gobiernos evaden los costos. Suelen tener consecuencias devastadoras para las poblaciones civiles en los países sancionados, causando hambrunas, escasez de medicinas e, inclusive, el colapso de servicios básicos, convirtiéndose así en una forma de “guerra económica” que castiga a los más vulnerables, no a las élites políticas (Rodriguez, 2023). Hay también quienes señalan que, en muchos casos, las sanciones no logran sus objetivos políticos, pues los regímenes sancionados se adaptan, reprimen más o usan el discurso de resistencia nacional, como se planteó previamente. Además, las élites rara vez pierden privilegios y el costo lo paga la población civil.

Cabe recordar que, en los años 90, las sanciones generales (como las impuestas a Irak) fueron fuertemente cuestionadas por su impacto humanitario. Por eso, han evolucionado hacia lo que hoy se conoce como “smart sanctions”, vinculadas a congelamiento de bienes, restricción de visados, y sanciones dirigidas a sectores estratégicos. Aun así, las mismas siguen teniendo efectos colaterales amplios afectando seriamente la situación económica de la población.

En el caso sirio, las sanciones no han sido impuestas únicamente por Estados Unidos; sin embargo, continúan siendo medidas altamente controvertidas, especialmente cuando su finalidad aparente es ejercer presión sobre la población civil con el propósito último de provocar un cambio de régimen. La intencionalidad resulta evidente a la luz de los acontecimientos recientes: el nuevo gobierno de facto en Siria ha recibido el respaldo de Estados Unidos, que optó por retirar las sanciones en respuesta a las promesas de respeto por los derechos individuales y de implementación de reformas políticas. Esta decisión se ha tomado a pesar de que el nuevo liderazgo corresponde a un grupo anteriormente considerado terrorista, el cual, en el marco de este giro político, ha sido retirado de los listados de organizaciones que representan una amenaza a la seguridad internacional. De hecho, el 7 de julio de 2025, el Departamento de Estado norteamericano anunció que retiró a Hay’at Tahrir al-Sham (HTS), antes conocido como Frente al-Nusra, de la lista de Foreign Terrorist Organizations, por considerarlo parte de un proceso de normalización tras el cambio de régimen en Siria, así como también a su líder, Ahmed al-Sharaa, de la lista de terroristas globales, por su compromiso con la disolución del grupo y el combate al terrorismo.

Dado que la situación en Siria y en toda la región, permanece marcada por la inestabilidad y la complejidad geopolítica, los efectos de los últimos acontecimientos están aún por verse. La situación actual en el país dista mucho de ser estable, por lo que resulta relevante continuar observando el desarrollo de los acontecimientos, y el efecto del giro político de Estados Unidos hacia Siria.

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