§  LA POLÍTICA MIGRATORIA ARGENTINA EN LOS ÚLTIMOS TRES GOBIERNOS
Avances y retrocesos en el respeto de los derechos humanos de las personas migrantes en los gobiernos de Mauricio Macri, Alberto Fernández y Javier Milei

Por Constanza Etchegaray[1]

RESUMEN: Hace años que Argentina se ha constituido en un polo de atracción de migrantes, principalmente provenientes de la región. Esto generó la necesidad de contar con políticas publicas migratorias que consideren y acompañen estos desplazamientos, y que sean respetuosos de los derechos humanos, lo que decantó en la sanción de una nueva Ley de Migraciones en el año 2003. El objetivo de este trabajo es analizar qué ha ocurrido con la política migratoria argentina en los últimos tres gobiernos. Para ello se indagarán en las medidas que han tomado o las que no, para determinar si han tratado de ampliar la protección de los derechos humanos e integración del migrante en la sociedad argentina, o si, por el contrario, han ido en desmedro de los mismos.

Palabras claves: Políticas Públicas, Migraciones, Argentina.

Introducción

Las migraciones internacionales son un fenómeno multicausal que atraviesa lo largo y ancho del mundo entero. América del Sur es una región de origen, destino y tránsito de migrantes que ha ido variando con los años en relación a la dirección que han tomado estas migraciones, la intensidad que han presentado y la composición de las mismas.

En este sentido, la región sudamericana y los diferentes bloques de integración que se han formado en ella, también se ven influenciados por este fenómeno y han tenido que diseñar políticas que las contenga, ordene y respete los derechos humanos de las personas migrantes.

Según el Informe Migratorio Sudamericano N° 3 de la OIM “Tendencias Migratorias en América del Sur” (2020), en la región Sudamericana la población migrante proveniente de la misma región es proporcionalmente más importante que la población migrante extra regional y Argentina es el principal país de residencia de los migrantes de la región. La migración intrarregional ha adquirido gran importancia, desplazando así a la tradicional inmigración de ultramar que predominó durante tanto tiempo en la región. Esta migración Sur-Sur ha ido ganando relevancia con el tiempo y, en la actualidad, representa cerca de un 37% de la migración internacional total.

En este sentido, se destacan los procesos de integración regional que generan condiciones favorables para la libre circulación de personas en el interior del bloque; ejemplo de esta situación es el acuerdo de residencia del MERCOSUR y países asociados. Esto trajo consigo un cambio en las legislaciones internas en muchos de los países miembros del bloque, donde se reconoce el derecho a migrar.

En relación a Argentina, este país con los años se ha constituido en el gran polo de atracción de migrantes de la región, y si bien en un primer momento, el ingreso de inmigrantes de origen europeo generó un importante impacto en la sociedad argentina y colocó en segundo plano la presencia de inmigrantes de los países limítrofes, en el último tiempo los migrantes de países fronterizos y de países miembros del MERCOSUR han ido incrementado su proporción con respecto al total de inmigrantes.

Esta situación nos hace indagar en la importancia de tener una normativa que sea receptiva de estos movimientos de población que ocurren en el país. Hasta el año 2003, Argentina se rigió por la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración (Ley N° 23.439), también conocida como “Ley Videla”, que fue sancionada durante el llamado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) y tenía un carácter claramente restrictivo, donde las migraciones eran vistas exclusivamente desde una óptica policial. Fue recién durante la presidencia de Néstor Kirchner, que la política migratoria argentina dio un giro de 180 grados, dejando atrás sus características de restricción, discriminación y selectividad. El 20 de enero del año 2004 se promulgó la nueva Ley de Migraciones N° 25.871 (en adelante LNM), la que se muestra respetuosa de los derechos humanos de las personas migrantes y es la primera en la región en reconocer y garantizar el derecho esencial e inalienable de las personas a migrar, en base a los principios de igualdad y universalidad.

Esta normativa nos brinda un piso de base de respeto de los derechos humanos, de la cual los gobiernos que se suceden no deberían poder apartarse. Ahora bien, la pregunta que guiará la presente investigación es aquella que indaga qué ha ocurrido con la política migratoria argentina en los últimos tres gobiernos: el de Mauricio Macri, que planteó un modelo de Estado que puede reconocerse como “Neoliberalismo tardío”, que comparte las características con el neoliberalismo clásico de menor intervención estatal y un programa de ajuste económico, pero con notas propias del contexto actual (García Delgado y Grandin, 2017, p. 17-25); el de Alberto Fernández, con un modelo de Estado desarrollista, un Estado más presente pero que, como no puede desconocerse, fue atravesado por una pandemia mundial, que terminó generando que muchas de las decisiones que se tomaran en este contexto, se realicen en base a prueba y error.

Finalmente analizaremos los cambios que vienen ocurriendo durante la presidencia de Javier Milei, quien se encuentra en mitad de su mandato y planteó un modelo de Estado totalmente diferente a los anteriores, un modelo que podemos llamar liberal libertario, con una clara intención de reducir el Estado al mínimo.

Para poder realizar este análisis, nos propusimos un objetivo general que es el de analizar cómo funciona tener una ley migratoria respetuosa de los derechos humanos, a través de los distintos gobiernos y modelos de Estado implementado por ellos; entendiendo por gobierno, desde una perspectiva teórica, a los líderes o personas que ejercen el poder político coercitivo y legítimo, organizadas jerárquicamente para diseñar y ejecutar políticas públicas.

También surgieron objetivos específicos, que ayudaron a realizar esta investigación de una forma más ordenada, y que son analizar la ley migratoria argentina para conocer los derechos que protege; analizar qué políticas públicas relacionadas con las migraciones internacionales han diseñado los últimos gobiernos, para entender si han querido ampliar el piso de derechos humanos establecido por la citada normativa, o si por el contrario han querido ser más restrictivos.

Marco teórico

Si bien las migraciones internacionales han existido siempre, es con la consolidación del nuevo orden internacional, a partir del año 1945, que nuevas temáticas adquirieron particular relevancia e interés y pasaron a formar parte de la agenda de los Estados: tal es el caso de las migraciones. En consecuencia, estos grandes desplazamientos poblacionales generaron la necesidad de contar con políticas públicas en materia migratoria.

Previo a analizar que se entiende por una política pública migratoria o una política migratoria, mencionaremos brevemente el concepto de migración internacional, por un lado, y el de política pública por el otro, para saber de qué estamos hablando.

En relación al concepto de migración, la OIM, entiende por “migración internacional” el movimiento de población de un Estado hacia el territorio de otro Estado, que abarca todo movimiento de personas sea cual fuere su tamaño, su composición o sus causas; incluye migración de refugiados, personas desplazadas, personas desarraigadas, migrantes económicos[2].

Por su parte, Lelio Mármora (2002) define a las migraciones internacionales de una forma amplia, como el desplazamiento residencial de población desde un ámbito socio espacial a otro, entendiéndose por estos los ámbitos donde las personas desarrollan su reproducción social cotidiana de existencia.

Ahora bien, una política pública, siguiendo la definición brindada por Oscar Oslak, es “El conjunto de posiciones, tácitas o explícitas, de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación a una cuestión que despierta la atención, el interés o la movilización de los actores sociales”. Esto quiere decir, que una política pública será aquello que el Estado haga o no, ante una cuestión que despierte el interés de la sociedad, es decir, que sea una cuestión socialmente problematizada (Ruiz del Ferrier, 2023).

Ahora bien, podemos entender que las migraciones internacionales son una cuestión socialmente problematizada, no sólo en Argentina si no en el mundo. Esto ha llevado a los Estados a tomar una serie de medidas relacionadas con la normativa migratoria, tratando de que las mismas se desarrollen en el marco de la regularidad y en el caso argentino, en consonancia con otros países de la región. En particular, en la región de América del Sur, estos desplazamientos cobran especial relevancia como consecuencia de los bloques de integración regional, que contribuyen y facilitan la migración dentro de la región.

A modo ilustrativo, señalaremos que las migraciones internacionales han despertado el interés de diversos organismos a nivel internacional y regional, y uno de los ejemplos más interesantes es la mención de las migraciones internacionales en los objetivos de desarrollo sostenible. En este sentido, la Agenda 2030 reconoce en la migración un aspecto fundamental del desarrollo, y esto constituye una novedad, ya que es la primera vez que la migración se menciona explícitamente en ella.

Podemos entender, de una forma breve y quizás simplista, que las políticas migratorias no serán otra cosa que el conjunto de posiciones, tácitas o explícitas, que un determinado Estado adopte ante el fenómeno migratorio.

Pero para entender a las políticas migratorias actuales, haremos un breve repaso de cómo se fueron desarrollando en los últimos años y cuales han sido las diferentes posturas de los países. Si bien durante la Guerra Fría las políticas migratorias estaban orientadas y enfocadas a las migraciones laborales (durante los años de crisis económicas como la de 1920 o 1973, las políticas migratorias comienzan a mostrarse restrictivas con el objetivo de proteger a la mano de obra nacional), a partir de la década de los ‘90 la perspectiva migratoria se desplazó al ámbito de la seguridad, con motivo de las nuevas situaciones que enfrentó la humanidad; a saber, el terrorismo y el tráfico ilegal de personas (Mármora, 2002).

En este contexto, se llega al año 2001 y, con los atentados ocurridos el 11 de septiembre, las migraciones internacionales, pasan a ser asociadas -muchas veces- al terrorismo y ponen en evidencia las fallas del sistema migratorio en varias regiones.

Es después de estos atentados terroristas que las migraciones internacionales comienzan a recibir respuestas cada vez más restrictivas por parte de los diferentes países, encabezando esta lista Estados Unidos; y siguiendo el ejemplo de este país, los estados tendieron a definir sus políticas migratorias bajo una concepción de la migración como problema y fuente de inestabilidad política, económica y social.

Argentina había contado con una Ley Migratoria con éstas características que había sido sancionada durante la última dictadura militar. Como señala Lelio Mármora (2004), la ley 23.439 redujo los derechos del migrante, habilitando la detención sin orden judicial, así como los allanamientos de lugares donde se sospechaba que se encontraban migrantes irregulares; obligando a denunciar a aquellos extranjeros sin la documentación requerida para residir en el país. Así, a este grupo vulnerable se les restringió el acceso a la salud, educación y trabajo, limitándoles las posibilidades de realizar trámites de radicación a aquellos migrantes que querían hacerlo una vez instalados en el país.

Muy por el contrario, mientras que en Estados Unidos y algunos países de Europa las políticas migratorias comienzan a virar a una perspectiva de seguridad, en América del Sur, y más específicamente en el ámbito del MERCOSUR, se comenzaron a producir transformaciones en referencia a las políticas migratorias, desde una perspectiva de los derechos humanos del migrante. Esto queda demostrado con la firma de los Acuerdos de Residencia en el año 2002 y con la modificación normativa realizada que comenzó con Argentina en el año 2004, y siguió con Uruguay en 2008.

Lo cierto es, tal como señala Mármora (2002), que las migraciones internacionales son una realidad que exige que se elaboren políticas coherentes y que garanticen seguridad, orden y regularidad de estos desplazamientos poblacionales, respetando los derechos humanos y brindando un trato humanitario a los migrantes, independientemente de que se encuentren en situación regular o irregular.

Tal como se ha mencionado, son los Estados quienes diseñan las políticas públicas, y será su responsabilidad que las políticas migratorias contemplen el respeto por los derechos humanos de las personas migrantes, lo que muchas veces, lleva a que esto esté subordinado a los intereses de los Estados, dependiendo de si se veían perjudicados o favorecidos con dichos desplazamientos (Mármora, 2004).

Las políticas migratorias son parte de las políticas públicas del Estado, por lo que a éste le corresponde definirlas y aplicarlas; tarea que realizará dependiendo de la percepción que tenga de las mismas, los Tratados Internacionales suscriptos en la materia y la presión política, económica y social a la que se vea expuesto. Vemos que el rol del Estado es central ya que es quien, con su política migratoria, decidirá qué migrantes entrarán y cuáles no, los requisitos que deberán cumplir para su ingreso y el tiempo de su estadía en su territorio; y, a la vez, que su normativa interna respete los estándares de derechos humanos internacionalmente reconocidos, también dependerá de él.

Por lo expuesto, resulta interesante indagar en las acciones de los últimos tres gobiernos, que si bien, cuentan con el piso de derechos que implicó Ley Nacional de Migraciones N° 25.871, con sus accionar –o incluso con su “no hacer”- dan cuenta de la percepción que tienen de las migraciones internacionales.

La Ley Migratoria Argentina

Previo a analizar la ley migratoria argentina en sí, corresponde aclarar su vinculación con las políticas implementadas en el MERCOSUR. Este bloque de integración regional, nace producto de las negociaciones entre Brasil y Argentina (bajo las presidencias de Collor de Melo y Menem, respectivamente) y se desarrollaron en un momento histórico donde imperaban las ideas liberales, por lo que la impronta que se le quería dar al Mercado Común, era netamente económica y eso se tradujo en que cuando finalmente se creó MERCOSUR, los cuatro países firmantes del Tratado de Asunción apuntaron al i al carácter comercial del proceso de integración regional.

Es con el cambio de milenio, cuando empieza a operar no sólo en el MERCOSUR, sino en la región un cambio político, con los nuevos liderazgos populares encabezados por Luis Inácio “Lula” Da Silva en Brasil y por Néstor Kirchner, en Argentina, con principios e ideas totalmente opuestas a las Neoliberales que venían imperando en la década de los ´90. En este sentido, comenzaron a incorporar temas sociales en su agenda, y los desplazamientos de personas en los países miembros fue uno de los temas que incorporó.

Así, en el año 2002, los países miembros y asociados aprobaron dos acuerdos relacionados con la movilidad de personas nacionales de los países miembros del Mercosur: el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del Mercosur (RMI N°13/02), que reconoce el derecho a los nacionales de esos Estados a residir en el territorio de los demás países del bloque; y el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del Mercosur, Bolivia y Chile, luego extendido por adhesión a Colombia, Ecuador y Perú (RMI N°14/02). Ambos instrumentos fueron firmados por los seis países en diciembre del 2002, pero no entraron vigencia hasta el año 2009, una vez que el último país, Paraguay, lo ratificó. En virtud de los mismos, cada Estado ha ido adoptando medidas para su implementación interna, aunque cada una a su propio ritmo.

Estos acuerdos son solamente un ejemplo de las políticas implementadas en el bloque (ya que después les siguieron otros como el Estatuto de ciudadanía, en el año 2010, que proclama dentro de sus objetivos –entre otros- la libre circulación de personas en la región y la igualdad de derechos para los nacionales de los Estados partes y el Plan Estratégico de Acción Social (PEAS), en el año 2011, que busca garantizar que la libre circulación en el MERCOSUR sea acompañada del pleno goce de los mismos, mediante la articulación e implementación de políticas públicas destinadas a promover el respeto de los derechos humanos y la absoluta integración de los migrantes y la protección de los refugiados), pero que sirven para entender que la política migratoria Argentina es acorde a lo implementado en el MERCOSUR.

Tal como se ha mencionado, es durante la presidencia de Néstor Kirchner que la política migratoria que se venía sosteniendo en el país dio un giro de 180 grados, dejando atrás sus características de restricción, discriminación y selectividad.

Cabe destacar, que, durante la primera década del siglo XXI, con la crisis del modelo de Estado Neoliberal, comienza a configurarse un Estado neodesarrollista, con una estatalidad activa y socialmente inclusivo (García Delgado, 2022). Entender este cambio operado en el Estado, y la mayor importancia a la inclusión social, nos permite comprender por qué la sanción de la nueva ley migratoria fue en línea con otras políticas públicas sociales que se implementaron en la época.

En consecuencia, en el año 2004 se promulgó la nueva Ley de Migraciones N° 25.871, que fue reglamentada en el año 2010, mediante Decreto Reglamentario N°616/2010. Allí se dispuso que la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), dependiente del Ministerio del Interior, fuera el organismo de aplicación de dicha legislación.

El nuevo texto y su decreto reglamentario se muestran innovadores en la materia, están enfocados en los derechos humanos de las personas migrantes y siguen la línea de las convenciones internacionales. La nueva normativa es la primera en la región en reconocer y garantizar el derecho esencial e inalienable de las personas a migrar, en base a los principios de igualdad y universalidad (artículo 4).

Al ser considerado un derecho humano, el derecho a migrar comparte las características de los derechos humanos: inherencia, universalidad, irreversibilidad, irrevocabilidad, entre otros, y pone en manos del Estado la obligación de respetarlo y hacerlo cumplir, como todo derecho humano.

En relación a otros derechos consagrados, el artículo 6 de la normativa hace hincapié en la integración cultural, social y laboral de los migrantes, garantizando la igualdad de trato en el acceso a los servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social, cualquiera sea la situación migratoria, aun para aquellos en situación irregular.

En el caso de la salud y la educación, los artículos 7 y 8 de la ley les impone a docentes y médicos que brinden orientación y asesoramiento a los migrantes en sus trámites de regularización; a diferencia de la derogada ley de migraciones, que no sólo negaba estos derechos, sino que imponía la obligación a los profesionales de la salud y la educación de denunciar ante las autoridades a los migrantes en situación irregular.

Con relación a los derechos laborales, la nueva normativa deja en claro que éstos deben ser respetados, aun cuando el migrante se encuentre en situación irregular. En este sentido, el artículo 23 inc.a) de la ley define al trabajador migrante como aquel que:

“…ingrese al país para dedicarse al ejercicio de alguna actividad lícita, remunerada, con autorización para permanecer en el país por un máximo de tres (3) años, prorrogables, con entradas y salidas múltiples, con permiso para trabajar bajo relación de dependencia”.

El Decreto reglamentario de la LNM mejoró la regulación en este tema, ya que incorporó un concepto más amplio y acorde a lo establecido por la Convención Internacional sobre la Protección de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. En su artículo 23 inc. a), reconoció diversas formas de ocupación de los trabajadores migrantes, y no solamente quienes se encuentren en relación de dependencia o que puedan acreditar un precontrato por escrito, tal como exige la normativa.

Pero la situación es diferente para los migrantes en situación irregular: en virtud del artículo 53 de la ley, se les prohíbe desarrollar actividades lucrativas o remuneradas. En este sentido, el artículo 16 de la misma normativa, desalienta la contratación laboral en el territorio nacional de dichos migrantes, y deja en manos del Estado Nacional la posibilidad de imponer sanciones a los empleadores, sin coartar los derechos de los trabajadores migrantes en relación a su empleo.

La ley también contempla en su articulado el derecho al debido proceso en situaciones de detención y expulsión, estableciendo que la Dirección Nacional de Migraciones solo podrá disponer una orden de expulsión, luego de haber intimado a la persona a regularizar su situación, y que la detención solo puede ser dictada por un juez competente y mediante resolución fundada (artículos 61 y 70).Otro derecho contemplado es el derecho a la reunificación familiar para las personas migrantes respecto de sus padres, cónyuges, hijos solteros menores o hijos mayores con capacidades diferentes (artículo 10).

Por otro lado, la nueva normativa prioriza la regularización migratoria, estableciendo un régimen que incentive a los extranjeros a entrar, residir y trabajar en la Argentina dentro de un marco de legalidad. Esto demuestra la intención del Estado de atender a la principal problemática migratoria en el país: la situación de ilegalidad en la cual se encuentran una gran cantidad de migrantes, principalmente los procedentes de la región (Giustiniani, 2004).

Podemos concluir que la ley 25.871 se destaca por mostrar una clara orientación al respeto de los derechos humanos e integración del migrante a la sociedad argentina, y esto se completa con la reglamentación de la ley, la que redujo el margen de discrecionalidad administrativa para rechazar el ingreso de personas; ya que se incorporaron criterios migratorios que no estaban previstos en la ley, en virtud de la ratificación por parte del Estado Argentino de la Convención de Trabajadores Migratorios y sus Familias en el año 2007, así como también se reiteró que la retención judicial de migrantes debe ser excepcional, entre otras cosas. La ratificación de la Convención y la reglamentación de la ley completaron un cuadro normativo establecido por herramientas preexistentes, para asegurar una mejor y mayor protección de los derechos de los migrantes (Morales, 2012).

Un último avance en esta misma dirección es la implementación del Plan Nacional de Normalización Documentaria Migratoria destinado a los ciudadanos de los Estados Parte y Asociados del Mercado Común del Sur, más conocido como “Programa Patria Grande”, creado e implementado por el Poder Ejecutivo mediante los decretos número 836/2004 y 578/2005.

A través de este programa, las personas provenientes de países miembros del Mercosur y países asociados, pueden obtener −con menos requisitos que los exigidos a un migrante extra Mercosur−, una radicación temporaria por el plazo de dos años. El Programa “Patria Grande” se presenta como una de las principales políticas públicas destinadas a contrarrestar las consecuencias que resultaron de la aplicación de la anterior normativa; y a su vez, pone en práctica la lógica de la nacionalidad Mercosur, con lo que se demuestra el compromiso del Estado Argentino con el bloque de integración regional (OIM, 2012).

Las políticas migratorias durante la Presidencia de Mauricio Macri

En el año 2015, la coalición política “Cambiemos” gana las elecciones nacionales y el 10 de diciembre de ese año, Mauricio Macri asume como presidente de la República Argentina. El ascenso de un gobierno enrolado en lo que llamamos Neoliberalismo tardío, implicó un cambio en el rol del Estado, y esto impactó directamente en el diseño y gestión de las políticas públicas.

Tal como señalan Daniel Arroyo y Jorge Tirenni (2022):

“Estamos ante un Estado que ha cambiado el rumbo de las políticas públicas, principalmente en áreas importantes como la Seguridad Social o la recaudación impositiva. Sin embargo, desde el año 2016 y particularmente en 2018/2019 hay una estrategia de reducción de su tamaño, de su facultad de regulación y de sus recursos. En suma, parece haber un importante retroceso del Estado en relación a sus funciones e incumbencias, esto requiere, por un lado, reorientar este rumbo y a partir de allí pasar hacia una etapa estratégica”.

Esta concepción del Estado, sumado al posicionamiento político que Mauricio Macri había demostrado -cuando era Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires- ante la cuestión migratoria, no generaba expectativas de que se siguieran impulsando políticas migratorias basadas en el acceso a derechos de las personas migrantes.

A partir del año 2016, el gobierno de Cambiemos tomó una serie de medidas relacionadas con las políticas migratorias que se venían implementando: se suspendió el Programa de Abordaje Territorial de la Dirección Nacional de Migraciones vigente desde el año 2013 que consistía en brindar información y colaborar en los trámites de regularización. También se cerraron delegaciones de dicha dirección en la provincia de Buenos Aires, incrementaron los «operativos de control de permanencia», se acrecentaron las disposiciones de expulsión en un 70% respecto del año anterior (pasando de 1908 en 2015, a 3258 hasta septiembre 2016 -ANDHES et al, 2016-), y aumentaron a casi el doble el valor las tasas migratorias (Canelo, Brenda, Gavazzo, Natalia, & Nejamkis, Lucila, 2018).

En línea con esta política de desaliento y desatención a la migración ese año se anunció la celebración de un Convenio para crear de un “Centro de Detención para infractores de la Ley de Migraciones en la Ciudad de Buenos Aires», destinado a alojar a aquellas personas que hubieran «ingresado ilegalmente al territorio» o tuvieran «dictamen judicial previo a la expulsión»[3]. Finalmente, y en virtud del repudio recibido por parte de organizaciones sociales, de migrantes y de derechos humanos, el Centro no llegó a abrirse.

Llegamos así al año 2017, año en que se modificó la LNM a través de un Decreto de Necesidad y Urgencia. Esta medida fue parte de una política de exclusión social que justificó la expulsión de los migrantes, vinculándolos directamente con la comisión de delitos; el mencionado decreto relaciona la migración con la criminalidad organizada y el narcotráfico, así como también, confunde criminalidad con irregularidad migratoria.

De esta manera, el DNU N° 70/17 permite que se impida el ingreso y/o la permanencia, así como también que se cancele la residencia por causas judiciales en Argentina o en el exterior, aun cuando no cuenten con sentencia firme. Asimismo, habilita deportaciones como si se tratara de simples gestiones administrativas, independientemente de los años resididos en Argentina.

Tal como señala Bogado Bordazar (2020, p. 198-199), el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/17 significó:

“…un retroceso en materia de reconocimiento de derechos tanto a nivel nacional y regional. El DNU no solo modificó plazos y procedimientos administrativos en referencia a los migrantes que residen en Argentina, sino que cambió aspectos de la política nacional que habían sido innovadores a nivel regional y que habían sido consensuados con todos los sectores involucrados a nivel interno. En este sentido, se reelaboraron aspectos de la política migratoria identificándola con una política de “seguridad”, lo cual podrá impactar negativamente en el modelo de integración/inserción social del migrantes”.

Ante esto, varias organizaciones de derechos humanos, y algunas específicas de derechos humanos de los migrantes, iniciaron una acción de amparo pidiendo la nulidad del citado Decreto de Necesidad y Urgencia por no haber cumplido con los requisitos constitucionales para el dictado del mismo. El juez de primera instancia desestimó la acción, pero se apeló la medida y la Sala V de la Cámara Contencioso Administrativo Federal declaró la invalidez constitucional del decreto por tratarse de medidas contrarias a los derechos humanos de les migrantes y por no haberse cumplido los requisitos constitucionales para el dictado de un DNU. En consecuencia, el Estado recurrió la decisión ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y éste fue concedido, por lo que la Procuración General de la Nación dictaminó que debía declararse inadmisible por los motivos esgrimidos por la Cámara. El caso está pendiente de resolución ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pero la sentencia de la Cámara y el dictamen de la Procuración fueron parte de los fundamentos del decreto que posteriormente declaró la nulidad del DNU 70/17 y que se analizará a continuación[4].

Finalmente, podemos concluir que las políticas anteriormente mencionadas, que se desarrollaron durante la presidencia de Mauricio Macri, dan cuenta de la vuelta del paradigma securitista para abordar las migraciones, pero no puede dejarse de lado, que si bien pueden encontrar formas de vulnerar la Ley 25.871, ésta constituye un piso de derechos humanos, que como veremos a continuación, a pesar de sus aciertos y desaciertos, continua vigente.

Las políticas migratorias durante la Presidencia de Alberto Fernández

El 10 de diciembre del año 2019 es elegido como Presidente Alberto Fernández, perteneciente al bloque del Frente de Todos, coalición que incluía principalmente al Partido Jusiticialista, al Kirchnerismo, al Frente Renovador, y a otras agrupaciones populares.

Tal como lo hemos mencionado, a partir de este cambio en la gestión, donde se deja atrás el neoliberalismo tardío que impuso el gobierno de Cambiemos, nos encontraremos con un cambio de perspectiva en lo que respecta al rol que desempeñará el Estado y en la gestión de sus políticas públicas.

Recordemos, que tanto Argentina como el mundo entero, tuvo que afrontar a una pandemia global, que inmediatamente originó un cierre de fronteras masivo en todo el mundo, que perjudicó la movilidad de las personas migrantes Según un informe de la Organización Internacional para las Migraciones “entre el 11 de marzo y el 1 de septiembre de 2020, el número total de restricciones de movimiento implementadas en todo el mundo aumentó a más de 86,000”, aunque también se permitieron muchas excepciones (casos de diplomáticos, personal humanitario, etc.) (OIM, 2020a).

Si, además de la crisis económica, tenemos en cuenta que Argentina es un país con una deuda externa muy grande, el problema se vuelva aún mayor. Es por eso, que muchas veces, en lo que hace a las políticas públicas, el gobierno del Frente de Todos trató de partir de un liderazgo consensual, articulando con gobiernos provinciales y locales y muchas veces, justamente por el contexto en el que se vio sumergido a poco meses de asumir, que muchas veces no permitió la realización de una planificación estratégica, recurrió al método de “prueba y error” y esto generó algunos descontentos en la sociedad argentina (García Delgado, 2023).

Tal como señala Bogado Bordazar (2021, p. 67):

“En momentos de crisis económica se asocia al migrante con un elemento de competencia en el “deprimido” mercado laboral; pero también se vincula al migrante con la pobreza, con la marginalidad, delincuencia e ilegalidad; lo que en los hechos los condena y estigmatiza, sin permitirles que se desarrollen en condiciones de igualdad con el resto de la sociedad. Para que este tipo de ideas no sean asimiladas por las sociedades receptoras se requiere, entre otras cosas, de políticas públicas que no sean discriminatorias y que respetan los estándares mínimos de protección internacional, los cuales fueron consagrados históricamente en varios instrumentos internacionales y regionales. En general no es esto lo que ocurre y los Estados desarrollan políticas securitistas y restrictivas a la inmigración”.

A pesar de esto, Argentina no se mantuvo pasiva: una de las primeras medidas que adoptó fue la de prorrogar los vencimientos de la vigencia de las residencias temporarias y permanentes otorgadas, para no generar irregularidades entre las personas migrantes que ya estaban instaladas en el territorio argentino.

Pero en lo que hace a políticas migratorias, la principal y la que queremos destacar, fue la derogación del Decreto de Necesidad y Urgencia 70/17, a través del Decreto 138/2021, restituyéndose la vigencia de las normas que habían sido modificadas, sustituidas o derogadas por el citado instrumento; con el fin de adecuar inmediatamente el derecho interno en materia de migrantes a los criterios internacionales en la materia.

Por otro lado, en el año 2021 se creó el primer Centro de Integración para personas migrantes y refugiadas, en el marco de una iniciativa conjunta de la Secretaría de Derechos Humanos y la Dirección Nacional de Migraciones, con el apoyo técnico de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR). La iniciativa resultó dar muy buenos resultados, lo que decantó que en al año siguiente, se inaugure el primer Centro de Integración para personas migrantes y refugiadas de la Provincia de Buenos Aires, con sede en la ciudad de La Plata.

El objetivo del Centro es brindar orientación y acompañamiento para la realización de trámites migratorios, de manera de facilitar su radicación, pero también se realizarán cursos y talleres de integración social y laboral, así como también actividades culturales tendientes a la integración de las personas migrantes y refugiadas.

En esta línea se ha mostrado el gobierno del Frente de Todos, que a pesar de haberse visto interpelado por una pandemia global, se propuso entre sus objetivos: la suspensión de nuevas órdenes de expulsión y de detención basadas en el DNU, en virtud de su inconstitucionalidad; la derogación del convenios  que creaba el centro de retención de migrantes y otorgaba competencia de control migratorio a la Policía de la Ciudad de Buenos Aires, a pesar de que nunca llegó a implementarse; el restablecimiento del Programa de Abordaje Territorial, la apertura de nuevas delegaciones de la DNM a lo largo y ancho del país, con el objetivo de que acercarse a una delegación no implique un traslado demasiado complicado para el migrante, la reducción drástica de las tasas migratorias, y la formulación e implementación de una política de Estado contra el racismo, la discriminación y la xenofobia; entre otras (Novick, s/f).

Las políticas migratorias durante la Presidencia de Javier Milei

En el año 2023, la coalición política “La Libertad Avanza” gana las elecciones nacionales y el 10 de diciembre de ese año, Javier Milei, su referente político, asume como presidente de la República Argentina. Esta coalición presenta una clara inclinación conservadora en temas sociales y libertaria en temas económicos, enrolándose en la teoría del Estado Mínimo, lo que obviamente, impactó en las políticas públicas relacionadas con los temas migratorios.

Si bien nos encontramos en la mitad del mandato de Javier Milei, la sanción del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 366 del año 2025 –DNU N°366/25- merece que hagamos una mención a la ya clara postura que tiene el gobierno de turno en relación con las personas migrantes y las políticas sancionadas – o no- al efecto.

El Decreto mencionado viene a modificar la Ley Nacional de Migraciones N° 25.871, la Ley De Educación Superior N° 24.521, la Ley De Educación Nacional N° 26.206 y la Ley de Ciudadanía N° 346.

Con una clara crítica a la normativa vigente en materia migratoria, el citado DNU expresa que la regulación vigente “fomenta” la inmigración “…a punto tal que reconoce numerosos derechos a quienes hubieren ingresado o permanecido de forma irregular en el territorio nacional, e iguala, en supuestos específicos, sus derechos con los de quienes habitan legalmente el país”.

En sus considerandos, el citado Decreto comienza a justificar su dictado por los grandes movimientos poblacionales, producto de las crisis políticas y sociales que sufren muchos países, que desencadenan movimientos migratorios con mayor frecuencia que en años anteriores, y lo que deriva en que nuestro país se convierta en un polo de atracción de estos flujos, recibiendo una gran cantidad de migrantes, que se suman a la gran cantidad de personas que recibe año a año en su territorio la República Argentina.

Continúa dejando asentado el hecho de que el régimen legal vigente, que fuera sancionado en el año 2003, ya no se ajusta al estado actual y a las necesidades, lo que coloca a nuestro país en una situación negativa e incluso a estar expuesto a ciertos peligros.

En lo que respecta a el acceso a la salud y a la educación pública, dos puntos fundamentales que son modificados por el DNU, éste explica: “(…) en reiteradas ocasiones, esto llega a un extremo tal que los inmigrantes ingresan al territorio argentino, se dirigen directamente a los establecimientos sanitarios y, una vez recibida la atención procurada, vuelven inmediatamente a su país de origen”, lo cual justifican que no se traduce en una práctica que otorgue algún tipo de beneficio a nuestro país ni a nuestra sociedad y tampoco encuentra amparo en nuestra Constitución Nacional.

En relación con la educación, en su parte considerativa el DNU nos trae el artículo 2° bis de la Ley de Educación Superior en el que se establece la gratuidad de los estudios de grado en las instituciones públicas de educación superior pública y la prohibición de establecer sobre ellos cualquier tipo de gravamen, tasa, impuesto, arancel, o tarifa directos o indirectos, artículo que es concordante el artículo 7° de la LNM por el cual se garantiza el acceso a la educación de las personas migrantes, independientemente de su condición.

Para el gobierno, el juego de estos artículos “(…) lleva al absurdo de que garantiza el acceso gratuito a la universidad pública a aquellos inmigrantes que hubieren ingresado o permanezcan en el territorio argentino irregularmente”. Y además se sostiene, que el cobro de servicios universitarios a aquellas personas migrantes que no cuenten con residencia, permitiría a las universidades a “sufragar sus gastos de manera sostenible”.

Finalmente, la parte considerativa del Decreto de Necesidad y Urgencia habla del imperativo de modernizar la Ley de Ciudadanía con el objetivo de fortalecer los estándares de seguridad, eficiencia y transparencia en las solicitudes de ciudadanía por naturalización. Asimismo, habla de la importancia de que este trámite administrativo quede a cargo de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), quitándolo de la órbita del Poder Judicial de la Nación.

Todo el derrotero de la parte considerativa del DNU nos muestra la clara postura del gobierno: se habla desde una concepción securitista y desde la idea de que las personas migrantes ingresan a nuestro país con el claro objetivo de hacer uso de nuestros servicios públicos y abandonar el mismo, sin ningún tipo de datos o fundamentos que sostengan las afirmaciones detalladas a lo largo del mismo.

En relación a las principales modificaciones, si bien son varias y a las leyes anteriormente mencionadas, nos centraremos principalmente en las realizadas a la Ley Nacional de Migraciones, y entre ellas, podemos señalar las siguientes:

• El DNU elimina del art. 7 de la LNM el derecho de acceso a la educación terciaria y superior gratuita para aquellos migrantes con residencia “precaria” y “temporaria”, y obviamente también que para el migrante en situación irregular, violando así el principio de igualdad consagrado en nuestra Constitución Nacional.
• Así como ocurrió con el anterior, el artículo 8 de la LNM es modificado por el DNU dejando establecido que solamente en aquellos migrantes que tengan la residencia permanente tendrán acceso a los servicios de salud en forma gratuita, haciendo la salvedad que, en casos de emergencia, no se podrá negar la atención de la salud de las personas migrantes, cualquiera sea su condición. Nuevamente vemos que se deja de lado el principio de igualdad consagrado en nuestra Ley Fundamental y que el acceso a la salud será solamente para determinada categoría de migrantes.
• La modificación introducida al artículo 20 de la LNM, implicó que la DNM tenga la facultad de decidir en relación a un cambio de categoría en la residencia; también se dispuso que la residencia precaria, que antes era de 180 días pase a ser de 90 y se dispuso que ésta no será válida a los efectos de acreditar el arraigo.
• En el artículo 22 también se produce una importante modificación: se incorpora la exigencia de acreditar medios económicos suficientes para obtener la residencia permanente.
• El artículo 29, que detallaba las causales que impedían el ingreso y permanencia de migrantes en el territorio nacional, también sufrió modificaciones: se incluyó como causal de impedimento y expulsión las condenas por delitos con penas menores a 3 años, también se incluyó el caso de flagrancia y el caso de condenas no firmes, autos de procesamiento, elevación a juicio, etc., ambos supuestos violatorios de la presunción de inocencia, ya que habilitarían una prohibición de ingreso sin respetar los procedimientos judiciales correspondientes.

En los artículos que siguen se incorporan a modificaciones a la LNM relacionadas con las prohibiciones de reingreso en nuevos supuestos; cambio en el procedimiento administrativo y en el régimen de los recursos; el endurecimiento de los requisitos de ingreso, como ser el seguro de salud dispuesto en el nuevo párrafo del art. 34; o la inclusión del nuevo art. 53 bis, mediante el cual, en palabras de Pablo Ceriani Cernadas (2025):

“Se otorga a la DNM y a las fuerzas de seguridad que fungen como “policía migratoria auxiliar” facultades para realizar operativos de control migratorio en diversos ámbitos públicos y privados. Es un enfoque criminalizante que asocia irregularidad migratoria con problemáticas de seguridad ciudadana. Estas medidas alientan o refuerzan -en especial, con el uso de fuerzas de seguridad- un imaginario social de sospecha respecto de las personas migrantes (xenofobia)”. (p. 40/41)

Una lectura completa del extenso Decreto de Necesidad y Urgencia N° 366/25, nos deja muy clara la postura de este gobierno en relación a las personas migrantes y las políticas que desarrollará en consecuencia. Además, hablar de necesidad y urgencia sin contrastar sus afirmaciones con datos reales, nos hace preguntarnos donde están efectivamente esa necesidad y urgencia que hacen imperiosa la modificación de una ley, por la vía del decreto.

Conclusiones

En primer lugar, podemos concluir que no solo en la región sudamericana, sino en todo el mundo, los desplazamientos poblacionales son una constante, que se han ido transformando con el tiempo, han adquirido nuevas características y dimensiones, y responden a diferentes causas y modalidades. Esta situación, ha despertado el interés internacional de los distintos organismos internacionales, así como también en los distintos países, que han ido incluyendo paulatinamente el tratamiento de las migraciones internacionales en sus agendas.

En segundo lugar, las políticas migratorias, forman parte de las políticas públicas de los diferentes Estados, por lo que asume un rol de actor central en su diseño y ejecución. Además, deberá tener en consideración los Tratados Internacionales que haya suscripto. Argentina, como varios de los países Sudamericanos y del MERCOSUR, ratificó la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares el 23 de febrero de 2007, por lo que su política migratoria debe mostrarse en la misma línea que la citada Convención, ya que, si no, estaría incumpliendo las obligaciones que, en virtud de su ratificación, asumió.

En tercer lugar, podemos sostener que, con sus virtudes y sus fallas, Argentina hasta este año contaba con una Ley Nacional de Migraciones que es respetuosa de los derechos humanos, e incluso fue pionera en reconocer el derecho humano a migrar. Esta situación se vio avasallada hace unos meses con el dictado del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 366/25, que restringió muchos derechos que estaban consagrados en la LNM.

En cuarto lugar, la pandemia afectó de forma directa a las personas migrantes de todo el mundo, por lo que Argentina no se mostró ajena a esta situación. El cierre de fronteras y la crisis económica agravaron las condiciones de los desplazamientos de estas personas y colocó a los Estados en una encrucijada al momento de definir las políticas migratorias, por lo que hay que analizar las mimas teniendo en cuenta el contexto en el que fueron – o no- diseñadas e implementadas.

Finalmente, y con intención de contestar la pregunta de investigación con la que comenzamos el presente trabajo, o al menos generar una aproximación, podemos sostener que, a pesar de los cambios de gobierno ocurridos en Argentina, con sus grandes diferencias en relación al rol del Estado, y por lo tanto de la ejecución de sus políticas públicas, contar con una base legal que garantice los derechos humanos de los migrantes, funciona como un freno para aquellos conciben a estos desplazamientos poblacionales desde una concepción xenófoba, como causante de muchos de los problemas que atraviesa el país.

Aun asi, no podemos desconocer, como quedó demostrado en el presente análisis, que cuando un gobierno tenga una concepción securitista de las migraciones internacionales, puede encontrar herramientas para avasallar la ley: el cierre o la reducción de programas estatales en pos a la integración social del migrante en nuestro país o la herramienta de dictar Decretos de Necesidad y Urgencia, que modifiquen leyes vigentes que de otra forma les costaría modificar, son unas de esas herramientas.

Bibliografía

Arroyo D. y Tirenni, J. (2022). “Clase 21. Políticas Sociales -Parte I-”. Diploma Superior en Gestión y Control de Políticas Públicas. Buenos Aires: FLACSO Argentina.

Bogado Bordazar, L. (2020). Migraciones en el Mercosur. Hacia la conformación de un modelo de integración regional [tesis de Doctorado, Universidad Nacional de la Plata]. Repositorio Institucional de la UNLP. http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/117520/Documento_completo.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Bogado Bordazar, L (2021). El impacto de la pandemia en las migraciones regionales latinoamericanas. En “Latinoamérica, una región en crisis. Los efectos de la pandemia”. Revista Nueva Serie. Documentos de Trabajo Nº 25 – ISSN 2344-956X.

Canelo, Brenda, Gavazzo, Natalia, & Nejamkis, Lucila. (2018). Nuevas (viejas) políticas migratorias en la Argentina del cambio. Si Somos Americanos, 18(1), 150-182. https://dx.doi.org/10.4067/S0719-09482018000100150

García Delgado, D. y Grandin A. (2017) Neoliberalismo tardío: Entre la hegemonía y la inviabilidad. El cambio de ciclo en la Argentina. En Documentos de Trabajo N° 5. El neoliberalismo tardío. Teoría y praxis. ISBN: 978-950-9379-39-8

García Delgado, D. (2022) “Clase 1. El rol del Estado y de la gestión pública hoy”. Diploma Superior en Gestión y Control de Políticas Públicas. Buenos Aires: FLACSO Argentina.

Giustiniani, R. (2004). Migración: un derecho humano. Prometeo.

Mármora, L. (2002). Las políticas de migraciones internacionales. OIM.Paidós.

Mármora, L. (2004). Las leyes de migración como contexto normativo, En: Giustiniani, R. (comp.). Migración: un derecho humano. Prometeo.

Morales, D. R. (2012). “Política migratoria y derechos humanos: consolidación de una agenda para proteger los derechos de los migrantes”, en Derechos Humanos en Argentina, Informe 2012 del CELS.

Novick, S. (s/f). “La política migratoria argentina: avances históricos, retrocesos durante el gobierno de Macri y transformaciones futuras”, Revista Movimiento. https://revistamovimiento.com/politicas/la-politica-migratoria-argentina-avances-historicos-retrocesos-durante-el-gobierno-de-macri-y-transformaciones-futuras/

Organización Internacional para las Migraciones. (2012). Integración y Migraciones. El tratamiento de la variable migratoria en el MERCOSUR y su incidencia en la política argentina”. (Cuadernos migratorios N° 3). http://argentina.iom.int/co/sites/default/files/publicaciones/Cuadernos_Migratorios_3_-_Integracion_y_migraciones_0.pdf

Organización Internacional para las Migraciones. (2020). Tendencias Migratorias en América del Sur, Informe Migratorio Sudamericano N° 3. https://robuenosaires.iom.int/sites/default/files/Informes/Tendencias_Migratorias_en_America_del_Sur_Marzo.pdf

Organización Internacional para las Migraciones (2020a), Global Mobility Restriction Overview. Disponible en: https://migration.iom.int

Ceriani Cernadas, P. (2025) “Comentarios “necesarios” y “urgentes” sobre la inconstitucionalidad del DNU 366/2025 que reformó la ley de migraciones 25.871 Parte II”. Disponible en https://drive.google.com/file/d/1Dht-rbMr9wxZfjbj9f1SIHZDEH–qfSY/view

Ruiz del Ferrier, M.C (2022). “Clase Introductoria. El Estado y las Políticas Públicas”. Diploma Superior en Gestión y Control de Políticas Públicas. Buenos Aires: FLACSO Argentina.

[1] Magíster en Relaciones Internacionales (IRI-UNLP), Abogada (UNLP).

[2] OIM, Disponible en https://www.iom.int/es/terminos-fundamentales-sobre-migracion Consultado el 27/04/2023.

[3] Telam, 26 de agosto de 2016. Consultado el 24/04/2023 en https://www.telam.com.ar/notas/201608/160694-la-apertura-de-un-centro-para-alojar-a-infractores-a-la-ley-de-migraciones-causa-polemica.html;

[4] Consultado en https://www.cels.org.ar/web/2021/03/final-de-una-norma-que-nunca-debio-existir/ Fecha: 30/04/2023.