La Guardia Nacional: reflexiones

David Martínez^*

Un panorama complicado

No deberíamos justificar la violencia en México solamente señalando que existe una extensa frontera con Estados Unidos, principal consumidor de drogas y mayor productor de armas a nivel mundial. Es un factor importante, que no se puede pasar por alto, pero que no es el único que la explica. Somos un país que históricamente ha priorizado la “lucha contra las drogas” con una estrategia de captura de los principales líderes del narcotráfico, lo cual ha llevado a la multiplicación de grupos delictivos, el incremento de delitos y la saturación de las prisiones. También, si hacemos caso a la historia nacional, veremos que desde tiempos de la Revolución el apelativo militar tiene prioridad o preferencia sobre lo civil.

El panorama muestra redes de criminalidad que son posibles por las alianzas entre estructuras criminales con redes políticas y empresariales corruptas, que tienen su fuerza mediante la opacidad, actuando entre lo legal y lo ilegal; se caracterizan por su diversidad de actores, delitos y víctimas. La violencia se ha convertido en un negocio para controlar territorios y así instalar una gobernanza criminal. Los débiles sistemas de justicia y seguridad de América Latina se ven amenazados por la fuerza de estas economías criminales. Además, crece una micro criminalidad favorecida por comunidades desvinculadas y una búsqueda desordenada de reconocimiento social. Esto, entonces, es el principal signo de inseguridad: el control territorial que tienen las alianzas criminales para hacer negocios lícitos e ilícitos, situación que amenaza la vida democrática de los países; situación que en México no es la excepción.

Estas alianzas controlan desde tianguis y mercados, hasta bosques y empresas mineras, pero también a policías, alcaldías y fiscalías. Estamos ante un fenómeno que requiere de la participación social para hacer frente a esta realidad. Existe un debate sobre si México ha logrado consolidar las instituciones de seguridad y justicia que permitan contener el avance de la violencia en los territorios y crear la cultura de la legalidad necesaria para prevenir las violencias. Lo cierto es que los grupos delictivos rebasan en armamento a las policías; los ministerios públicos no tienen la capacidad de investigar y resolver los delitos. Esta incapacidad de las instituciones está siendo aprovechada por las economías criminales para instalar mecanismos de control social. Aunque es cierto que el Estado Mexicano no desparece del todo en las zonas donde existe este control social: siguen teniendo escuelas, clínicas e instituciones formales.

Pero no se puede negar, que en el país hay una lucha de los grupos delictivos por controlar el territorio y que es precisamente esa lucha la que está llevando a la descomposición social, legitimando el uso de la violencia para resolver los problemas. Asimismo, la concentración de poder de un grupo delictivo sobre otro debilita la democracia.

La respuesta institucional a este panorama ha sido la desaparecer la Policía Federal, crear la Guardia Nacional e incorporarla a la Secretaría de la Defensa Nacional Sedena). Para entender bien la decisión, y el impacto que ha tenido, es necesario explicar el panorama de la Seguridad en México, principalmente su entramado institucional.

La Seguridad en México: el entramado institucional.

No es ninguna novedad el decir que, desde hace cuatro décadas, México enfrenta un severo problema de inseguridad y violencia. A pesar de su visibilidad y de cientos de declaraciones y acciones de gobiernos de diferentes partidos, la violencia persiste y la inseguridad gana terreno. Existen muchos diagnósticos sobre esta situación, de manera que aquí sólo mencionaremos unos cuantos indicadores.

• A partir de 2008 inició una tendencia al incremento de la violencia en el país que no ha logrado ser contenida. Si en 2007 la tasa de homicidios era de ocho por cien mil habitantes, en los siguientes años se triplicó llegando a una tasa de 29 por cien mil. De hecho, cada día son asesinadas en promedio 92 personas.
• A los homicidios hay que agregar los miles de personas desaparecidas. Aunque hay un debate acerca del registro de personas desaparecidas, el hecho es que cada año se suman miles y dejan tras de sí una estela de dolor e incertidumbre en sus familias y comunidades.
• Tenemos diariamente un promedio de 92 asesinatos y 26 desapariciones. Ese es el dato demoledor. De igual forma, se han encontrado a la fecha más de 3000 fosas clandestinas y se han conformado 240 organizaciones que buscan a sus familiares y amistades desaparecidas.
• Por lo demás, la impunidad ha echado raíces en el país. Existe una bajísima probabilidad de que un delito sea denunciado (de cada 100 solo se denuncian siete), y aun cuando se denuncia, la probabilidad de que el culpable sea procesado es apenas superior al 10 por ciento.

Más allá de las cifras, la violencia se ha naturalizado en muchas regiones del país. Además, tenemos innumerables testimonios de crueldad y barbarie que son inaceptables y que hablan de una ruptura de los valores básicos de la convivencia y la humanidad. Las formas de la violencia se multiplican.

Ante las carencias de las policías, una de las apuestas del gobierno para contener y reducir la violencia ha sido militarizar la seguridad pública. Sin embargo, la intervención de las Fuerzas Armadas no parece haber tenido resultados significativos y sostenidos. Además, existe registro de numerosas violaciones a los derechos humanos cometidos por las Fuerzas Armadas, que también son generadoras de violencia. Tan solo en 2022 se documentaron ante la CNDH más de mil quejas por violaciones a derechos humanos cometidas por la Guardia Nacional y la SEDENA. Este no es un hecho aislado, sino que representa una tendencia que se halla presente desde hace varios años.

Finalmente, es importante mencionar que para combatir la inseguridad es necesario apostar por una visión local. La mayor parte de los delitos que se cometen deben ser atendidos por las autoridades estatales. Sin embargo, los recursos se concentran en las instituciones federales. Por ello, es indispensable dar prioridad a las necesidades locales en materia de seguridad y justicia.

Policías Municipales. La mayoría de las instituciones policiales están mal preparadas, con salarios indignos, sin derechos laborales, análisis deficiente de las causas de las violencias lo que les impide establecer programas de prevención social adecuados y con una visión punitiva: “mano dura” en la actuación policial generando desconfianza y distancia con los sectores vulnerables y la población en general. Existen órganos especializados en seguridad pública que no logran disminuir los índices delictivos, limitando sus funciones a recomendar, proponer y sugerir acciones y programas desarticulados que no se ven reflejados en mejores condiciones de seguridad para las comunidades.

Policías Estatales. Las policías estatales manifiestan los mismos problemas que las instituciones policiales municipales: una capacidad de cubrir los territorios con tendencias a la militarización en la dirección y mandos con una deficiente labor de inteligencia e investigación que les impide ser eficaces y eficientes en la prevención y contención de las violencias y el crimen.

Para los policías municipales y estatales la corrupción, y en algunos casos la vinculación con el crimen, opera como un acelerador de la destrucción del tejido social ya que genera una conflictividad social que destruye familias y al espacio público, pone en riesgo a los jóvenes, incrementa el crimen causando dolor, sufrimiento y desolación en las familias de las víctimas, afectando las economías locales al favorecer la extorsión, el despojo y la expansión de los mercado de las sustancias ilícitas.

Fuerzas Armadas. Ante el debilitamiento y la falta de articulación de los sistemas de seguridad, las fuerzas armadas -Secreatría de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretaría de Marina (SEMAR)- se han fortalecido. El Estado ha abandonado su responsabilidad democrática de construir sistemas de seguridad civil, basado en las capacidades de las policías, optando por militarizar la seguridad. La Marina, por ejemplo, controla las aduanas del país, mientras que el ejército ha construido el Tren Maya. Este rol ha reducido el papel que la sociedad civil puede y debe jugar en las labores de seguridad, y ha impactado negativamente en la construcción de paz.

Guardia Nacional.  La Guardia Nacional es el cuerpo que surge para reemplazar a la Policía Federal. Constitucionalmente la Guardia Nacional es una institución civil con mando civil. Sin embargo, en los hechos, está integrada por militares y tiene mando militar. De acuerdo con datos recientes, el 87 % del personal de la Guardia Nacional son militares, marinos o policías militares.

Hay elementos para sostener que el despliegue de la Guardia Nacional no ha logrado contener ni reducir la violencia en el país: ha aumentado la criminalidad organizada en múltiples facetas, desde el narcotráfico, hasta extorsiones, secuestros y demás; perjudicando sobre todo a las poblaciones más vulnerables. Tampoco ha logrado mitigar el aumento del crimen común, que involucra a jóvenes en situación de desempleo y que afecta a todos los grupos sociales. Incluso, su despliegue tiene muchas variables que pueden ser puestas en duda, pues sus bases están alejadas de las zonas más afectadas por la violencia. En términos tácticos, la Guardia Nacional es un cuerpo que sólo logra contener ciertos fenómenos.

Tanto su estructura, como su despliegue, da pie a ciertas reflexiones.

1. Si es un proyecto de Sedena, esta institución podría entrar en conflicto con la elite política. Si se suprime el concepto de funciones policiales civiles a nivel federal, se incrementa el rol protagónico de la SEDENA y la SEMAR. Esto minusvalora a las policías estatales y municipales.
2. El militarismo de segmentos no militares ni policiales genera un efecto inercial sobre el “valor político” de las instituciones militares, y se devalúan las instituciones civiles en el gobierno federal y en los estatales y municipales.
3. Se vive un reequilibrio de relaciones entre el gobierno federal y la sociedad civil, sobre el rol de los derechos humanos y cómo afecta el militarismo de las Fuerzas del orden. Esto lleva a plantear dos temas: derechos humanos y democracia.
4. Se da también un reequilibrio de las relaciones entre el gobierno federal y los treinta y dos gobiernos estatales, en favor de la Federación.
5. Falta coordinación entre el primer nivel (el gobierno federal) y el tercero (el gobierno municipal). Los municipios actúan aislados, más aún cuando las detenciones de delincuentes las realizan en un 80 por ciento los gobiernos municipales en el país.
6. Habría que pensar sobre el despliegue de la Guardia Nacional y el del Crimen Organizado. En este caso, la pregunta es el despliegue geográfico del crimen y su reagrupamiento, ¿han beneficiado o no de la acción o inacción del gobierno federal?
7. Las poblaciones en situación de vulnerabilidad están en crecimiento ante la dispersión geográfica del crimen organizado. Guerrero, Guanajuato, Chiapas son ejemplo de cómo se construye una «gobernanza criminal».
8. La protección de las fronteras se ha vuelto sumamente importante, entre otras cosas porque potencializa el peso específico de las instituciones militares. Por ejemplo, en el combate al crimen organizado y en la contención migratoria, como lo exige —y/o sugiere— Estados Unidos en documentos oficiales.
9. Hay que detectar los “flancos de vulnerabilidad” para las instituciones militares, principalmente la Guardia Nacional. Esto ha abierto un debate sobre la opacidad, ausencia de información y también sobre ciberseguridad.

En términos históricos, ¿cómo se dará el debate sobre “lo militar”? Hay que tomar en cuenta que tanto la Sedena, la Semar y la Guardia cuentan con buena imagen y un amplio respaldo popular.

* Mg. en Estudios Hispánicos y Latinoamericanos (Universidad Ortega y Gasset). Red de Investigaciones y Estudios Avanzados en Trabajo Social (UNAM). Asesor en la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

Parte de Este ensayo y parte de los postulados de Raúl Benítez Manaut y Keyla Vargas Rojas en el libro La Guardia Nacional. Retos para una política de Estado, editado pro Casede, 2023.