Departamento de Eurasia
Artículos
La Organización de Cooperación de Shanghái y los BRICS en la construcción de la multipolaridad
Melina Torús
En las últimas décadas el sistema internacional ha sido testigo de transformaciones tanto a nivel de la distribución de poder como de la gobernanza global. Una de las características principales es el ascenso de potencias no occidentales y el giro de los centros de poder hacia el este. Otro fenómeno que ha traído consigo es la emergencia de plataformas donde se articulan los intereses de los Estados, en especial del Sur Global, para ampliar su protagonismo en la gobernanza de los asuntos globales.
La Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) y los BRICS fueron creados como foros regionales para fomentar la solución de problemas comunes. En el caso del primero para todo aquello relativo a la seguridad, en especial la fronteriza, y el segundo como una forma de canalizar el auge económico de las cinco principales economías emergentes.
Aunque sus trayectorias, estructuras y objetivos presentan diferencias sustantivas, ambos foros comparten una característica central: su papel en la promoción de un orden internacional multipolar, entendido como un sistema más equilibrado, plural y representativo de la diversidad de actores y visiones que configuran el mundo contemporáneo. En ese sentido, la OCS y los BRICS se presentan no solo como espacios de cooperación regional o sectorial, sino como plataformas para afianzar su visión de un mundo multipolar y de cómo debería ser la gobernanza del mismo.
El presente artículo analiza cómo estas organizaciones han evolucionado desde su fundación hasta convertirse en instrumentos clave en la configuración de una gobernanza global alternativa. A partir de una mirada centrada en los procesos de expansión institucional y geográfica, se examinará el modo en que China, Rusia y otros actores emergentes han utilizado estos espacios para impulsar una visión de un orden multipolar.
Orígenes
Ambas organizaciones tienen sus orígenes en la primera década del siglo XXI. La OCS nace en 2001 mientras que los BRICS fueron establecidos en 2009. Cada uno de estos instrumentos cuentan con diferentes grados de institucionalización, alcances geográficos (respecto a sus Estados miembros), objetivos e intereses.
La OCS fue establecida por Kazajstán, China, Kirguistán, Rusia, Tayikistán y Uzbekistán como sucesora de los Cinco de Shanghái. Este último surge de una serie de conversaciones sobre demarcación fronteriza y desmilitarización que las cuatro exrepúblicas soviéticas (Kazajstán, Kirguistán, Rusia y Tayikistán) mantuvieron con China desde 1996. Hasta la conformación de la OCS, estas cumbres anuales emitían declaraciones conjuntas donde se acordaba una mayor cooperación en materias como la comercial, cultural, militar y seguridad (Gill, 2001). Esta intención de mayor acercamiento tendría como resultado en 2001 el establecimiento de la mencionada Organización de Cooperación de Shanghái.
El objetivo original de la OCS era combatir lo que China denomina como los “tres males”: el terrorismo, el separatismo y el extremismo. Además, se basa en el “espíritu de Shanghái”, el cual se basa en la confianza mutua, el beneficio mutuo, la igualdad, la consulta, el respeto a la diversidad de civilizaciones y la búsqueda del desarrollo común (Shanghai Cooperation Organization, 2017). A partir de estos principios y objetivos, y de los cambios en el sistema internacional se plantearía tanto la expansión de la agenda regional, así como de la incorporación de otros miembros.
Por otra parte, los BRIC surge como un acrónimo para referirse a Brasil, Rusia, India y China acuñado por el economista Jim O’Neill en un artículo donde argumentaba que estas economías estaban destinadas a desafiar a las del G7 (Ferragamo, 2025). El primer encuentro se llevaría a cabo, a nivel de Cancilleres, en 2006 a los márgenes de la 61° Asamblea General de las Naciones Unidas. Posteriormente, como consecuencia de la Crisis Financiera del 2008, los Ministros de Finanzas llevaron a cabo reuniones del bloque y emitieron declaraciones conjuntas sobre la realidad económica, así como acerca de soluciones alternativas a la misma (Schulz, Diez años del BRICS: crisis de hegemonía occidental y construción de un orden mundial multipolar, 2020).
Sin embargo, este concepto pasó a institucionalizarse con la convocatoria a una primera reunión por parte de la Federación de Rusia en el año 2009 a la que se sumaría Sudáfrica, por el continente africano, en el año posterior para pasar a denominarse BRICS.
En sus inicios, según sus declaraciones conjuntas, se centraron en destacar la necesidad de que las potencias emergentes poseyeran un mayor rol en la gobernanza global. A modo de ejemplo, tras la crisis financiera mundial, la declaración conjunta de 2009 contenía declaraciones sobre la importancia de coordinar la política financiera a través del G20, el grupo que abarcaba a las principales veinte economías de principios del siglo XXI. Pero también planteó varios puntos específicos sobre la necesidad de reformar las instituciones financieras internacionales para dar mayor voz y representación a las economías emergentes, incluyendo un proceso más transparente para la selección de líderes (Ayres, 2017). Esta búsqueda de ampliación de las voces de la gobernanza global puede ser vista como unos primeros atisbos de la proyección de su visión de un mundo multipolar.
Expansión y cambios en la agenda
Si bien la OCS y los BRICS han tenido un proceso de institucionalización particular y diferentes áreas prioritarias, ambos han evidenciado dos procesos: la ampliación de agenda y la incorporación de más miembros. Cada uno de estos fenómenos ha tenido sus dinámicas propias que se abordarán en el presente apartado.
Para los BRICS, la primera expansión se dio inmediatamente posterior a su fundación cuando en 2010 se incorporó Sudáfrica como Estado miembro, acción que reflejaba un mayor alcance global y la consolidación como un actor del Sur Global. En paralelo, ese mismo año, los BRICS comenzaron a diversificar sus áreas de cooperación mediante el establecimiento de reuniones sectoriales en ámbitos como estadística, agricultura, comercio y salud. Este fenómeno continuó en el año 2013 cuando se incorporaron nuevas dimensiones como la educación, la ciencia, la tecnología y la innovación, reflejando una agenda cada vez más multidimensional. Un año más tarde, en 2014, se institucionalizaría la ampliación de la agenda a cuestiones como el multilateralismo, la paz, la seguridad y el desarrollo sostenible (Kirton & Larionova, 2022).
En 2012, en la 4ta Cumbre en Nueva Delhi emergió por primera vez la propuesta de la creación de un banco de inversiones en el marco de los BRICS, tema que también se volvió a abordar en la 5ta Cumbre en Durban, Sudáfrica, logrando algunos avances en materia de aportes iniciales y porcentajes de retorno. No sería hasta 2014 en la 6ta Cumbre en Fortaleza, Brasil, que se acordaría la creación del Nuevo Banco de Desarrollo (NDB, por sus siglas en inglés) y se firmaría asimismo un Acuerdo de Reservas de Contingencia (Schulz, 2018). El objetivo del NDB es el de movilizar recursos para proyectos de infraestructura y desarrollo sostenible en mercados emergentes y países en desarrollo (New Development Bank, 2025). La creación de este banco y el acuerdo mencionado reafirma la continuidad de las propuestas formuladas en las cumbres anteriores y asimismo la voluntad del grupo de avanzar hacia una arquitectura financiera alternativa que reduzca la dependencia a las instituciones dominadas por occidente.
En esta línea también surgen propuestas como la del Presidente de Brasil, Lula Da Silva, en la 17° Cumbre de BRICS en Rio de Janeiro: en su intervención ante el NDB presentó la necesidad de crear una moneda comercial alternativa, así como la creación de estrategias de financiamiento para los países del Sur Global. Sin embargo, propuestas como estas forman parte de un largo debate dentro de los BRICS. Existen otras iniciativas como la que el Presidente de Rusia, Vladimir Putin, presentó en 2024 en la Cumbre de Kazán sobre la creación de un sistema de pagos internacional basado en la blockchain (Martin, 2024). Estas propuestas si bien buscan alternativas desde el sur global, no escapan a los contextos geopolíticos. Por su parte, Brasil se encuentra envuelta en una disputa comercial con Estados Unidos donde este último gravaría a los productos brasileños con aranceles del 50% como consecuencia de la investigación contra el expresidente Jair Bolsonaro. Rusia, por otra parte, se encuentra bajo sanciones tanto de Estados Unidos como de sus aliados (principalmente la Unión Europea) tras el recrudecimiento de la Guerra en Ucrania en 2022.
En 2015 se expandieron los foros incluyendo uno a nivel parlamentario, otro de jóvenes y se estableció la red de universidades. Posteriormente, la pandemia por COVID-19 presentaría un desafío no solo para los BRICS sino para todas las organizaciones. La cumbre del año 2020 debía ser llevada a cabo en Moscú, pero se decidió realizarla en forma virtual, luego de ser postergada a noviembre, no solo por la situación sanitaria, sino que también por los enfrentamientos entre China e India en la Línea de Control Real en la región de Ladakh.
Retomando la cuestión de la expansión de sus miembros, para el caso de los BRICS esto no sucedería hasta 2023 en la Cumbre de Johannesburgo donde se extendió la invitación a seis nuevos miembros: Argentina, Egipto, Etiopía, Irán, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos. Todos los Estados aceptaron la invitación a excepción de Argentina, donde el recientemente electo presidente Javier Milei anunció que no formaría parte (Ferragamo, 2025). Asimismo, en 2024 se incorporó a Indonesia como miembro pleno y se creó una nueva categoría: la de países socios. Los primeros en ser designados como tales fueron Bielorrusia, Bolivia, Cuba, Kazajstán, Malasia, Nigeria, Tailandia, Uganda y Uzbekistán, lo cual los habilita a participar en las cumbres de los BRICS (Ferragamo, 2025). Las ampliaciones tanto de miembros plenos como de socios evidencian por un lado el establecimiento de los BRICS como una opción atractiva para más Estados, lo cual legitima aún más su posición como un actor relevante del sistema internacional, así como también de la voluntad de ampliar la representatividad del sur global, por ejemplo, sumando a Estados del sudeste asiático o de medio oriente.
La OCS fue concebida originalmente como una organización relacionada a las cuestiones de seguridad regional. A diferencia de los BRICS, desde sus inicios presentó un mayor grado de institucionalización, evidente, por ejemplo, en el establecimiento de una Secretaría con sede en Shanghái. No obstante, la OCS también atravesó un proceso de transformación en términos de ampliación de agenda y miembros.
La estructura institucional de la OCS se articula en torno a órganos jerárquicos claramente definidos. El principal órgano de decisión es el Consejo de Jefes de Estado (CHS), que se reúne anualmente y tiene a su cargo la adopción de decisiones relativas a los asuntos más relevantes de la organización. Por otra parte, el Consejo de Jefes de Gobierno (Primeros Ministros) también celebra reuniones anuales y se encarga de debatir la estrategia de cooperación multilateral, definir las áreas prioritarias de trabajo y abordar cuestiones clave vinculadas al ámbito económico, así como de aprobar el presupuesto anual de la OCS. Asimismo, en 2002 se estableció la Estructura Regional Antiterrorista (RATS) con sede en Tashkent (Shanghai Cooperation Organization, 2017).
Para la organización existen tres tipos de asociaciones: Estados miembros, observadores y socios de diálogo. Respecto al primero, son diez: Belarús, India, Irán, Kazajstán, China, Kirguistán, Pakistán, Rusia, Tayikistán y Uzbekistán. Respecto a los observadores, que por lo general son considerados potenciales candidatos a la membresía plena son Afganistán y Mongolia. Por último, los socios de diálogo son catorce: Azerbaiyán, Armenia, Bahréin, Egipto, Camboya, Qatar, Kuwait, Maldivas, Myanmar, Nepal, Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudita, Turquía y Sri Lanka (Shanghai Cooperation Organization, 2017). La ampliación progresiva de sus miembros, en sus tres tipos, no solo refuerza su capacidad de influencia regional, sino que también posiciona a la OCS, al igual que BRICS, como un actor relevante en la configuración de un orden internacional multipolar. En esta línea, tanto China como Rusia han promovido activamente la expansión del organismo como parte de su narrativa estratégica orientada a la construcción de un sistema internacional más equilibrado, plural y menos dependiente de los mecanismos institucionales dominados por las potencias occidentales.
En este sentido, en febrero de 2022, Xi Jinping y Vladimir Putin emitieron un documento titulado “Joint Statement of the Russian Federation and the People’s Republic of China on the International Relations Entering a New Era and the Global Sustainable Development”. En el mismo delinearon su visión del mundo actual, destacando el desarrollo de procesos y fenómenos como la multipolaridad, la globalización económica, el advenimiento de la sociedad de la información, la diversidad cultural, la transformación de la arquitectura de gobernanza global y el orden mundial (Gobierno de la Federación de Rusia, 2022).
En este documento, identifican a la Organización de Cooperación de Shanghái como un instrumento para la configuración de un orden internacional policéntrico y afirman que uno de sus objetivos es promover la profundización de la cooperación entre los Estados miembros de la OCS en materias como el comercio, la energía, el transporte, la agricultura, cultural y humanitario (Gobierno de la Federación de Rusia, 2022). Históricamente, Rusia y China han sido los actores con más peso dentro de la organización por lo que estas afirmaciones también nos sirven de guía para prever dónde se centrará la agenda de la organización.
Como se ha mencionado, la OCS fue fundada por seis miembros (los Cinco de Shanghái junto a Uzbekistán). No obstante, transcurrirían dieciséis años hasta que se produjera la primera ampliación del bloque, con la incorporación de India y Pakistán como miembros plenos en 2017. Posteriormente, en 2023 se sumaría la República Islámica de Irán y en 2024, Belarús (Shanghai Cooperation Organization, 2017). Además de la ampliación de sus miembros, a nivel institucional se han creado 29 órganos estatutarios y 40 mecanismos de trabajo para la interacción en diversas áreas (Shanghai Cooperation Organization, 2017). Ambos procesos, la institucionalización y la ampliación de miembros, demuestran la consolidación de la OCS como un actor de peso no solo a nivel eurasiático.
Sin embargo, estas organizaciones operan sinérgicamente con otras como el G20, las Naciones Unidas o con políticas como la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés). En particular la OCS coopera con instituciones regionales como la Comunidad de Estados Independientes (CEI), la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), la ASEAN y la Liga de los Estados Árabes, entre otras (Shanghai Cooperation Organization, 2017). Resulta interesante destacar que por lo general se suele reportar que Estados como Rusia y China buscan la construcción de una nueva gobernanza global. Sin embargo, esto no significa destruir el entramado institucional existente hasta ahora, ambos países destacan la importancia de organizaciones como las Naciones Unidas (Gobierno de la Federación de Rusia, 2022), en especial del Consejo de Seguridad donde ambos tienen asientos permanentes, y, por tanto, derecho a veto. En este sentido, más que una ruptura con el orden vigente, sus planteos apuntan a una reconfiguración del sistema internacional que refleje de manera más equitativa la distribución actual del poder global.
Conclusiones
Si bien la OCS y los BRICS poseen diferentes niveles de institucionalización y diversidad de miembros, ambas plataformas son claves en la articulación de propuestas alternativas al orden internacional dominado por occidente y la promoción de visiones de un sistema multipolar. Puede evidenciarse en que, a pesar de que cada organización nació con objetivos y áreas prioritarias, la ampliación de sus agendas y la promoción de la institucionalidad son muestras de la creciente relevancia estratégica.
La ampliación de sus miembros y la incorporación de nuevas categorías de participación revelan la intención de consolidar un bloque político y económico con capacidad de influencia global. Estas expansiones no solo responden a una necesidad de adaptación frente a un entorno internacional cambiante, sino que también refuerzan la legitimidad de ambas organizaciones como espacios representativos de los intereses del Sur Global.
Asimismo, las reformas de la gobernanza que proponen no solo se limitan a lo político. Iniciativas como la creación del Nuevo Banco de Desarrollo, el Acuerdo de Reservas de Contingencia y la promoción de monedas alternativas o sistemas de pago no occidentales reflejan el interés de estos actores por erosionar la centralidad del dólar y de las instituciones dominadas por las potencias tradicionales. Esto demuestra también una estrategia multifacética sobre cómo debería ser la gobernanza global, tanto en la esfera política como la económica, entre otras.
Tanto los BRICS como la OCS han logrado posicionarse como plataformas e instrumentos para una reconfiguración del orden internacional que no implique una ruptura abrupta con las estructuras existentes, sino una redistribución más equitativa del poder teniendo en cuenta las voces del Sur Global.
Bibliografía
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Kirton, J., & Larionova, M. (2022). Contagious convergent cumulative cooperation: the dynamic development of the G20, BRICS and SCO. International Politics. Obtenido de https://doi.org/10.1057/s41311-022-00407-7
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