Departamento de Medio Ambiente
Artículos
¿La agenda ambiental pierde centralidad?
El caso de la política exterior ártica canadiense con Trudeau (2015-2025)
Gregorio Colere[1]
Introducción
En los últimos años, el sistema internacional se ha caracterizado por una creciente inestabilidad geopolítica. La guerra ruso-ucraniana, el fortalecimiento de las alianzas militares como la OTAN, y la agudización de los conflictos en Medio Oriente han contribuido a reposicionar la seguridad y la defensa como ejes centrales en las agendas de política exterior de numerosos Estados. En este contexto, se han multiplicado los anuncios de incrementos presupuestarios en defensa, la modernización de capacidades militares y el endurecimiento de las posiciones diplomáticas. Esta tendencia refleja una dinámica más amplia de securitización de la política internacional, donde temas y regiones previamente abordados desde una lógica cooperativa -como el desarrollo sustentable, la diplomacia científica o la protección ambiental- comienzan a verse desplazados por preocupaciones vinculadas al hard power.
Este giro puede tener consecuencias significativas para la agenda ambiental global, ya que la atención política, los recursos financieros y la voluntad diplomática tienden a concentrarse en la contención estratégica más que en la gobernanza ambiental. El presente artículo busca analizar esta progresión hacia una agenda de política exterior más securitizada a partir del caso de Canadá, observando la evolución de su política exterior ártica bajo la administración del primer ministro Justin Trudeau, entre 2015 y 2025. Se presenta cómo una agenda inicialmente marcada por el compromiso ambiental y el multilateralismo fue dando paso a una lógica más centrada en la seguridad nacional, la proyección militar y la competencia entre Estados. El objetivo es poner en evidencia los riesgos que este cambio implica para la gobernanza ambiental en el Ártico y, por extensión, para el equilibrio climático global.
Canadá y su política exterior ártica
La política exterior ártica de Canadá surge en los años ochenta, cuando Ottawa decidió incorporar una dimensión ártica a su política exterior, que se reflejó en el rol primordial que la diplomacia de Ottawa desempeñó en la gestación y creación de un sistema de gobernanza regional en el Ártico a través del establecimiento de instancias y organismos como el Arctic Environmental Protection Strategy (AEPS), el Consejo Ártico o la Universidad del Ártico. A través de estos espacios, Canadá contribuyó a imprimir en la región un sistema de gobernanza multilateral enfocado en cuestiones ambientales y de desarrollo socioeconómico, e incluso excluyendo explícitamente las cuestiones militares del principal foro de cooperación regional como lo es el Consejo Ártico[2] (Colere, 2025).
Este enfoque permitió por muchos años un approach ambientalmente responsable, que buscó proteger el ecosistema ártico, entendiendo el rol fundamental que éste tiene para la totalidad del planeta. Así, entre los logros más destacados del Consejo se encuentran su papel en la generación de consenso para la Convención de Estocolmo (2001) sobre contaminantes orgánicos persistentes, la Convención de Minamata (2013) sobre mercurio y el Arctic Climate Impact Assessment (2004), que contribuyó significativamente a la comprensión del cambio climático en el Ártico. El organismo también facilitó la negociación de tres acuerdos legalmente vinculantes en materia de búsqueda y rescate (2011), respuesta a derrames de petróleo (2013) y cooperación científica (2017) (Jóhannesson, 2022). Canadá acompañó estas iniciativas, demostrando su compromiso con la protección del medio ambiente regional a través de un enfoque en aspectos más soft y la identificación de amenazas no tradicionales en esta dimensión específica de su política exterior. Esto se vio reflejado en los diferentes documentos de política lanzados por Ottawa en esos años[3].
Sin embargo, esta visión cooperativa centrada en la defensa del medio ambiente comenzó a verse desafiada a mediados de la primera década de los años 2000. En parte, esto respondió al deshielo acelerado producido por el cambio climático, que comenzó a hacer la región más accesible a la navegación y a la explotación de recursos. En este escenario, se puso en auge el potencial de la región tanto con respecto a sus recursos naturales y estratégicos como con sus rutas marítimas. Así, el Ártico se transformó lentamente en un espacio de creciente rivalidad estratégica, alimentado por los comportamientos de los Estados como Canadá, cuya política exterior comenzó a evidenciar un mayor peso del componente militar desde la administración conservadora de Stephen Harper (2006-2015) (Cunningham et al., 2024; Dolata-Kreutzkamp, 2009).
De esta manera, la política exterior ártica de Harper se caracterizó durante los primeros años por una mayor securitización, militarización y defensa de la soberanía, en contraste con sus antecesores. El Primer Ministro buscó aumentar la presencia militar en el Ártico e inauguró el ejercicio militar denominado Operación NANOOK como manera de reforzar la soberanía canadiense. Sin embargo, para 2010 este enfoque militarizado se matizó y la agenda ártica se diversificó en favor de una estrategia más amplia, que incorporaba el desarrollo humano, la cooperación diplomática y la protección ambiental (Cunningham et al., 2024; Dolata, 2015).
Justin Trudeau
En este sentido, en noviembre de 2015 asumió como nuevo primer ministro canadiense el liberal Justin Trudeau. Su llegada al poder generó expectativas a nivel internacional, especialmente tras declarar que “Canada is back” y prometer una política exterior basada en un enfoque “constructivo y compasivo”, marcada por el retorno al multilateralismo y una agenda centrada en el cambio climático, la migración y la lucha contra la desigualdad (Robertson, 2017). Como parte de esta agenda climática, el liberal firmó el Acuerdo de París como muestra de su compromiso en la lucha contra el cambio climático.
Este compromiso buscó ser transversal a las diferentes áreas de su política, por lo que también se reflejó en aquella dimensión ártica de la política exterior. Así, durante los primeros años de su mandato, Trudeau se alejó de aquella noción militarista y de seguridad característica de los primeros años de Harper. En cambio, en su enfoque hacia el Ártico priorizó el abordaje de las nuevas amenazas, fundamentalmente el cambio climático, impulsando la protección del medio ambiente (Sharp, 2016). De esta manera, parecía recuperarse el espíritu cooperativo y ambiental que había caracterizado la diplomacia ártica canadiense en sus inicios, buscando reposicionar a Canadá como un actor comprometido con la gobernanza ambiental global y con una visión no militarizada de la región.
En este contexto, se cuentan una serie de iniciativas que dan cuenta de este enfoque ambiental en esta dimensión específica de su política exterior. Una de las primeras acciones fueron las Declaraciones Conjuntas con Barack Obama, entonces presidente de Estados Unidos, lanzadas en marzo y en diciembre de 2016. En ellas, Trudeau se comprometió con un enfoque de desarrollo sustentable para el Ártico, basado en el conocimiento científico y la protección ambiental, buscando también cumplir con los compromisos asumidos en el Acuerdo de París. Además, los mandatarios decidieron prohibir la concesión de nuevas licencias para la exploración de hidrocarburos en las aguas del Ártico canadiense y estadounidense. En principio, la continuidad de esta decisión sería revisada cada 5 años, sin embargo, en diciembre de 2022 el gobierno canadiense decidió sostenerla de manera indefinida. Por otro lado, los líderes acordaron avanzar en la identificación de corredores marítimos de bajo impacto para el transporte, con miras a minimizar los riesgos ecológicos del desarrollo económico, al mismo tiempo que hicieron un llamamiento para alcanzar un acuerdo internacional vinculante que impidiera la apertura de pesquerías no reguladas en el Océano Ártico, con el objetivo de preservar los recursos marinos y promover la investigación científica en la región (Colere, 2025).
Estas acciones dieron cuenta, justamente, de aquella voluntad de Trudeau de posicionar a Canadá como promotor de una gobernanza regional ambientalmente responsable, al desarrollar principios y normas para enfrentar las amenazas a la seguridad ambiental en el Ártico y al mismo tiempo contribuir a moldear las expectativas de comportamiento en la región.
Esta voluntad también se evidenció en el acompañamiento a dos acuerdos claves para la región. El primero de ellos, el Acuerdo sobre el Fortalecimiento de la Cooperación Científica Internacional en el Ártico, firmado bajo los auspicios del Consejo Ártico en 2017, busca facilitar la colaboración científica entre los ocho Estados árticos, promoviendo el acceso a infraestructuras, datos y zonas de investigación para fortalecer la generación compartida de conocimiento sobre el Ártico y en última instancia preservar eficazmente su ecosistema (The Arctic Council, s. f.). El segundo, firmado en 2018 en línea con los compromisos asumidos en las Declaraciones Conjuntas con Estados Unidos, fue el Central Arctic Ocean Fishing Agreement, que estableció una moratoria precautoria sobre la pesca en el Océano Ártico por un período inicial de 16 años, renovable por otros cinco. A diferencia de los acuerdos tradicionales, este tratado adoptó un enfoque preventivo, prohibiendo toda actividad pesquera hasta tanto se cuente con evidencia científica que garantice su sostenibilidad (Rahbek-Clemmensen & Thomasen, 2020). Ambos instrumentos reflejaron una visión ambientalista y precautoria del Ártico, alineada con la política exterior ambiental promovida por Trudeau.
Por otro lado, Canadá también respaldó las declaraciones conjuntas emitidas tras las cumbres ministeriales de 2017 y 2021 del Consejo Ártico, en las que las partes se comprometieron a trabajar cooperativamente por la protección del ambiente del Ártico, y deslizó críticas a Washington por haber impedido la adopción de una declaración conjunta en la cumbre de 2019 luego de que la delegación estadounidense se negase a utilizar al concepto de cambio climático. Otra acción dentro del marco del Consejo Ártico que dio cuenta de este enfoque ambiental en su política exterior ártica fue la decisión de convertirse en sede del Grupo de Trabajo sobre Desarrollo Sustentable, uno de los seis grupos de trabajo dentro del Consejo, cuyo objetivo es avanzar en el desarrollo sustentable y mejorar las condiciones ambientales, económicas y sociales de los pueblos indígenas y las comunidades del Ártico (Government of Canada, s. f.; The Arctic Council, s. f.).
Además de también reflejar este compromiso en los encuentros y agendas bilaterales con otros Estados árticos, Trudeau dio cuenta de esta orientación en el International Chapter del Arctic National Policy Framework de 2019, el primer documento de política exterior ártica de su gobierno. Allí se definió ampliar el compromiso internacional de Canadá para contribuir a las prioridades del Ártico, tales como la protección del medio ambiente. Para ello se establecieron objetivos como garantizar una navegación segura y ambientalmente responsable o reforzar la prevención y mitigación de la contaminación a nivel regional, nacional e internacional (Government of Canada, 2019).
En definitiva, lo expuesto hasta aquí evidencia este marcado enfoque ambiental que Trudeau buscó darle a su política exterior ártica en sintonía con los lineamientos más generales de su política exterior. No obstante, con el paso del tiempo el protagonismo en esta política de los aspectos más soft comenzó a verse desafiado por una mayor preponderancia de las cuestiones relacionadas al hard power, que se fueron intensificando. Como resultado, esta política experimentó una progresiva progresión hacia una primacía de la competencia estratégica y de la seguridad militar antes que de iniciativas ambientales, que fue acompañado con una retórica cada vez más confrontativa.
De esta forma, el gobierno comenzó a comprometer mayor parte de su presupuesto a aumentar sus capacidades militares en la región, como se desprende de las diferentes estrategias de defensa lanzadas por la administración. Por otra parte, en lo que refiere a la cooperación ártica con Estados Unidos, el énfasis se puso en la modernización del NORAD y del NWS, instancias para la defensa y seguridad del Ártico norteamericano, al mismo tiempo que Trudeau habilitó la presencia de la OTAN en la región -lo que supuso dejar atrás el histórico veto que Canadá había sostenido hacia el lugar de la Alianza en la región- y profundizó la participación internacional en los ejercicios militares conjuntos. También el primer ministro y otros funcionarios canadienses comenzaron a participar de diferentes instancias donde el foco estaba en las cuestiones de seguridad militar (Colere, 2025).
Finalmente, en 2022, en respuesta a la invasión de Rusia a Ucrania, el gobierno de Canadá, junto al resto de los Estados árticos, tomaron la decisión de suspender sus actividades en el Consejo Ártico, lo que condujo a la paralización de dicho organismo (Dyck, 2024). Esta decisión, vigente hasta la fecha -aunque con matices[4]-, supone un daño enorme para la gobernanza del Ártico, en cuanto impide el normal funcionamiento del Consejo. Como se expuso, esta institución ha sido fundamental para la negociación de diferentes acuerdos y la imposición de reglas claves que apuntan a preservar el ecosistema regional; ahora bien, estando éste obstaculizado, resulta difícil pensar en que los Estados puedan fortalecer los marcos de protección ambiental, coordinar estrategias frente al cambio climático o garantizar el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas y locales, objetivos que han sido pilares del trabajo del Consejo desde su creación. Esta parálisis es aún más preocupante si se considera el papel clave que cumple el Ártico en el equilibrio del ecosistema global, tanto por su influencia en los patrones climáticos como por su rol como regulador térmico del planeta.
A su vez, este cambio de prioridades se evidenció tanto en la Canada’s Arctic Foreign Policy, el segundo documento de política exterior ártica, como en Our North, Strong and Free, la estrategia de seguridad y defensa hacia la región, ambas lanzadas en 2024. En ellas se cristalizó este progresivo desplazamiento del énfasis cooperativo hacia una visión más estratégica y securitizada del Ártico, a través de nuevas medidas diplomáticas e inversiones militares, la redefinición del rol de actores como Rusia y China que aparecen como competidores antes que como potenciales sociales, y la mayor centralidad otorgada a la OTAN (Global Affairs Canada, 2024; National Defence Canada, 2024). Todo ello revela un enfoque más duro por parte del gobierno canadiense, donde el cambio climático dejó de ocupar un lugar excluyente como principal amenaza y comenzó a compartir ese espacio con preocupaciones geopolíticas vinculadas a actores estatales.
En otras palabras, el cambio climático no desapareció de la agenda, pero su protagonismo se relativizó frente al avance de nuevas amenazas percibidas. Esta reconfiguración de prioridades, aunque comprensible en un contexto internacional más volátil, abre la puerta a una serie de advertencias necesarias.
Si bien es cierto y natural que en una agenda de política exterior coexisten diferentes prioridades, no es menos cierto que para avanzar en ellas se requieren recursos -como tiempo, atención política y financiamiento- que son limitados. Por tanto, el hecho de que un tema gane centralidad en la agenda implica que se le destinará un mayor volumen de recursos, lo que puede traducirse inevitablemente en una reducción de esfuerzos dirigidos a otras áreas. En este caso, el giro hacia una agenda más securitizada podría significar una menor atención y financiamiento a iniciativas vinculadas al desarrollo sustentable, la cooperación científica o la protección ambiental, pilares históricos de la política canadiense en el Ártico.
En definitiva, si bien es comprensible que Canadá adapte su política exterior ártica al cambiante contexto geopolítico, el giro hacia una visión más securitizada plantea serios riesgos para la agenda ambiental. El cambio climático sigue presente en el discurso oficial, pero ha dejado de ocupar un lugar excluyente, compartiendo ahora la atención con amenazas vinculadas a la competencia entre grandes potencias, particularmente con Rusia y China. Esta redistribución de prioridades, aunque entendible en términos estratégicos, puede traducirse en una disminución relativa de los recursos, la visibilidad y el impulso político dedicados a la protección del ecosistema ártico y al desarrollo sustentable de las comunidades que lo habitan. En un contexto donde el Ártico se calienta a un ritmo desproporcionado respecto del resto del planeta, y cumple un rol clave en la estabilidad climática global, relegar parcialmente la cuestión ambiental resulta preocupante y contraproducente, especialmente para un país que históricamente se ha posicionado como líder en gobernanza ambiental.
Reflexiones finales
En síntesis, este caso en particular permite observar con claridad cómo las dinámicas geopolíticas globales pueden reconfigurar prioridades de política exterior incluso en agendas históricamente centradas en la cooperación ambiental. La política exterior ártica de Trudeau, que en sus primeros años retomó un enfoque multilateral y ambientalista con acciones concretas en defensa del ecosistema ártico, fue progresivamente desplazándose hacia una agenda securitizada marcada por la preocupación ante actores estatales como Rusia y China, el fortalecimiento de capacidades militares, y una mayor integración con alianzas como la OTAN. Esta transición no implica una eliminación de la agenda climática, pero sí una relativización de su centralidad, con impactos en la asignación de recursos y en la capacidad diplomática de liderar la protección ambiental de la región.
Este giro debe ser advertido como un síntoma de una transformación más amplia de la política internacional, en la que el hard power se prioriza en detrimento de otros asuntos. De continuar, esta tendencia plantea riesgos: debilitar los mecanismos multilaterales y desatender la protección del Ártico puede tener consecuencias ambientales irreversibles, tanto para la región como para el equilibrio climático global. En un contexto en el que el Ártico se presenta como un termómetro del planeta, la pérdida de protagonismo de la agenda ambiental constituye no solo un retroceso estratégico para Canadá, sino también una señal de alerta para el sistema internacional en su conjunto.
Bibliografía
Colere, G. (2025). Entre cooperación, soberanía e identidad: La política exterior ártica de Canadá durante la gestión Trudeau (2015-2025) en el contexto del debilitamiento del excepcionalismo ártico [Tesina de grado para la Licenciatura en Relaciones Internacionales]. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario).
Cunningham, J. B., Kempling, J., & Mason, L. (2024). Wicked problems in Canada’s Arctic during Cold War 2.0. Canadian Foreign Policy Journal, 1-34.
Dolata, P. (2015). A New Canada in the Arctic? Arctic Policies under Harper. Études canadiennes / Canadian Studies [En ligne], 78, 131-115. https://doi.org/10.4000/eccs.521
Dolata-Kreutzkamp, P. (2009). «The Arctic is ours»: Canada’s arctic policy—Between sovereignty and climate change.
Dyck, C. (2024). On thin ice: The Arctic Council’s uncertain future. Marine Policy, 163. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308597X24000587
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Jóhannesson, M. (2022). Arctic Council: Structure, Work and Achievements. Arctic Circle. https://www.arcticcircle.org/journal/arctic-council-structure-work-and-achievements
National Defence Canada. (2024). Our North, Strong and Free: A Renewed Vision for Canada’s Defence. https://www.canada.ca/en/department-national-defence/corporate/reports-publications/north-strong-free-2024.html
Rahbek-Clemmensen, J., & Thomasen, G. (2020). How has Arctic coastal state cooperation affected the Arctic Council? Marine Policy, 122, 104239. https://doi.org/10.1016/j.marpol.2020.104239
Robertson, C. (2017). ‘Canada is back’, la política exterior de Justin Trudeau. Política Exterior. https://www.politicaexterior.com/articulo/canada-is-back-la-politica-exterior-de-justin-trudeau/
Sharp, G. (2016). Trudeau and Canada’s Arctic Priorities: More of the same. The Arctic Institute – Center for Circumpolar Security Studies. https://www.thearcticinstitute.org/trudeau-canadas-arctic-priorities/
The Arctic Council. (s. f.). Arctic Council. Recuperado 10 de mayo de 2025, de https://arctic-council.org/
[1] Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Miembro investigador del Grupo de Estudios sobre Política Internacional de América del Norte (GEPIAN-UNR)
[2] La Declaración de Ottawa, el instrumento constitutivo del Consejo Ártico, expresa: “The Arctic Council should not deal with matters related to military security” [El Consejo Ártico no debería ocuparse de asuntos relacionados con la seguridad militar].
[3] Ver Looking North: Canada’s Arctic Commitment (1989), The Northern Dimension of Canada’s Foreign Policy (2000) e International Policy Statement: The Northern Dimension (2005)
[4] El Consejo Ártico ha retomado parcialmente su funcionamiento mediante la reactivación de los grupos de trabajo técnicos. Sin embargo, la persistencia de la suspensión del diálogo a nivel ministerial y oficial representa una señal preocupante ya que, en definitiva, el nivel político es clave para dotar de orientación estratégica, legitimidad y visibilidad a la cooperación regional. Su ausencia no sólo limita el alcance y la proyección del trabajo técnico, sino que también erosiona la capacidad del Consejo para actuar como foro principal de gobernanza en el Ártico.
