Tras dos semanas de intensas negociaciones entre casi 300 expertos l, un grupo de 80 países^[1] adoptó el texto de la Convención sobre cooperación internacional en la investigación y el enjuiciamiento de crímenes de genocidio, lesa humanidad, crímenes de guerra y otros crímenes internacionales. La convención, ahora conocida como “Convención de Liubliana-Haya”, representa uno de los mayores consensos en el campo del derecho penal internacional junto al Estatuto de Roma, creador de la Corte Penal Internacional (CPI).

Desde el año 2011 Argentina, Bélgica, Eslovenia, Mongolia, Países Bajos y Senegal trabajan en la Iniciativa de Asistencia Legal Mutua^[2] (MLA, por sus siglas en inglés) en pos de la creación de un tratado multilateral que contenga mecanismos procesales para la asistencia legal mutua y extradición, que facilite la cooperación entre Estados en el enjuiciamiento de crímenes internacionales.

El primer anteproyecto del tratado fue el resultado de la Primera Conferencia Preparatoria celebrada (2017) y de la Segunda Conferencia Preparatoria de (2019) con destacada participación de la sociedad civil en aspectos procesales y sustantivos. Sumado a ello, el proyecto de texto de la Convención fue el resultado de tres rondas de consultas virtuales: en junio y noviembre de 2021 y en junio de 2022. Una vez obtenido un amplio apoyo y finalizados los trabajos preparatorios, la Iniciativa entró en la fase de negociaciones en Liubliana, Eslovenia, del 15 al 26 de mayo de 2023.

Sobre la asistencia legal mutua

En los últimos años se han intensificado los esfuerzos a nivel nacional para investigar y procesar a personas y a empresas responsables de graves crímenes internacionales^[3]. La investigación y el enjuiciamiento efectivos de tales crímenes requieren inevitablemente el acceso a sospechosos, víctimas, testigos, pruebas y bienes situados fuera del ámbito territorial de las autoridades nacionales.

Tanto si esas autoridades se encuentran en el Estado en el que se cometieron los crímenes, así como en un tercer Estado que ejerza jurisdicción universal, es esencial disponer de un marco sólido que facilite la cooperación internacional. En este sentido, es importante destacar que la Convención sólo se refiere a la cooperación interestatal, y no a la cooperación entre las autoridades nacionales y las organizaciones regionales, internacionales, intergubernamentales y no gubernamentales.

Como recuerda Sarah Finnin (2020)^[4], la cooperación formal entre Estados en materia penal se denomina asistencia legal mutua (MLA), cuyo mecanismo tradicional es la carta rogatoria: una solicitud formal de la autoridad judicial del Estado requirente a la autoridad judicial del Estado receptor, transmitida por vía diplomática y basada en los principios de cortesía o reciprocidad. Las cartas rogatorias y las respuestas a las mismas suelen viajar a través de los Ministerios de Justicia y Asuntos Exteriores de los Estados o sus embajadas, lo que puede resultar lento, engorroso e impredecible.

Frente a este escenario, los tratados de asistencia legal mutua pueden agilizar este proceso estableciendo la figura de las autoridades centrales, a través de las cuales canalizar dichas solicitudes y regulando la forma en que deben realizarse y ejecutarse. Esto permite una comunicación más directa entre los profesionales, aumenta los conocimientos y la experiencia y mejora la previsibilidad. De esta manera, los países han celebrado tratados bilaterales^[5] y regionales^[6] sobre asistencia legal mutua.

A pesar del avance de las investigaciones nacionales por crímenes internacionales, no existe ningún tratado multilateral de asistencia legal mutua con respecto a crímenes internacionales graves^[7]. Por lo tanto, existeuna laguna jurídica que debe subsanarse y son estas insuficiencias las que la Convención pretendía abordar en un principio mediante el desarrollo de herramientas técnicas y procesales que aumentaran la eficacia de la función de acusación nacional (Bisset, 2023)^[8].

Con la adopción del texto de la Convención^[9], se realiza un importante paso adelante en el desarrollo de una base para la cooperación interestatal en esta materia. Establece disposiciones para la designación de autoridades centrales, canales y medios de comunicación, e idioma de las solicitudes. En cuanto a la asistencia legal mutua, esboza los fines para los que puede solicitarse asistencia, el formato de las solicitudes, los motivos de denegación, los procedimientos de ejecución de solicitudes, decomisos, investigaciones conjuntas y técnicas especiales de investigación. Regula la comparecencia de personas en el Estado requirente, las audiencias por videoconferencia y la declaración de testigos en el Estado requerido. Se regulan ampliamente las investigaciones transfronterizas, el uso de técnicas especiales de investigación, las investigaciones encubiertas y la posibilidad de vigilancia electrónica.

En cuanto a la extradición, establece protecciones en virtud de la norma de especialidad, formalidades y procedimientos para las solicitudes, motivos de denegación, detención provisional y tránsito, regula la re-extradición a terceros Estados, y prevé un mecanismo para la incautación y el intercambio de bienes. Por lo que parece colmar la laguna jurídica existente en lo relativo a la cooperación.

Pero el Convenio contiene, además de las disposiciones procesales,  reglas de fondo que imponen a los Estados la obligación de penalizar el genocidio, los crímenes de lesa humanidad y los crímenes de guerra en el derecho interno. Es más, los Estados Partes deberán establecer su jurisdicción cuando estos crímenes sean cometidos en su territorio, por sus nacionales o cuando la víctima sea un nacional. Asimismo, se establecerá la jurisdicción si un presunto criminal se encuentra en el territorio de un Estado Parte y no es extraditado a otro Estado o entregado a un tribunal penal internacional. La Convención contiene una disposición aut dedere aut judicare, exigiendo a los Estados que sometan los casos relativos a crímenes internacionales a sus autoridades competentes si la persona en cuestión no es extraditada.

Al respecto, se produjo una particular preocupación cuando las delegaciones de Francia y Reino Unido propusieron que la obligación de extraditar o juzgar sea meramente discrecional, bajo el grave riesgo de socavar la jurisdicción universal como principio del derecho internacional y anulando disposiciones importantes de otros tratados, como la Convención contra la Tortura. Tanto la Comisión Internacional de Juristas^[10] como las Organizaciones no Gubernamentales^[11] llamaron la atención al respecto.

Tal como lo propone Finnin (2020), un tratado multilateral moderno relativo a crímenes internacionales graves debe reafirmar las obligaciones de derecho internacional existentes relativas a los derechos de las víctimas y promover la confianza en la asistencia judicial recíproca para hacer efectivos estos derechos. De lo contrario, no sólo se socavará el desarrollo progresivo del derecho internacional, sino que también se pondrá en peligro el propósito mismo de la Convención: el establecimiento de una eficaz herramienta para la cooperación en casos en los que la participación efectiva de las víctimas ha demostrado ser esencial.

Desafíos para la ratificación

En el transcurso de las negociaciones fue posible notar que para el grupo de seis Estados y varias ONG, el tratado constituye una oportunidad para estimular la acción legislativa nacional sobre la criminalización de crímenes internacionales, el ejercicio de la jurisdicción sobre los mismos, y la promoción y protección de los derechos de las víctimas en procedimientos nacionales. Por lo tanto, la cooperación interestatal es sólo una parte del contenido del tratado.

Ello encontró ciertas discrepancias dado que, para otras delegaciones, para que la Convención tenga realmente valor en la lucha contra la impunidad debe ser atractiva para tantos Estados como sea posible, incluyendo aquellos que no son Estados Parte de los instrumentos de la CPI y de asistencia legal mutua europea. Sostienen que un tratado que impone obligaciones de penalizar crímenes internacionales tiene pocas probabilidades de ser ratificado por esos Estados, disminuyendo así el valor de la Convención en su conjunto.

De hecho, de los 80 Estados que apoyan la Convención, sólo 7 son Estados no parte de la CPI y más de la mitad son europeos. No hay ninguno de Oriente Medio y solo tres de Asia.  En este sentido, de acuerdo con autores como Bisset, otro tratado ratificado predominantemente por Estados europeos, que ya cuentan con una serie de posibilidades de cooperación regional, no remediará los problemas asociados a la ausencia de instrumentos internacionales de asistencia legal mutua.

Por otro lado, resulta relevante el gran número de Estados latinoamericanos^[12] que adoptaron el texto y la consecuente posibilidad de establecer canales de cooperación que, hasta el momento, existen solo de manera bilateral con el resto de los países firmantes.

Para concluir, es preciso señalar que la adopción del texto de esta Convención constituye un momento histórico y sin precedentes, fruto del trabajo de más de una década. De acuerdo con Bisset, en el caso que nos preguntemos si el texto adoptado colma la laguna jurídica de la cooperación internacional, la respuesta es que, sobre el papel, sí lo hace. Sin embargo, necesita la ratificación de los Estados para colmar esa laguna en la práctica.

No se debe olvidar que la cooperación internacional es esencial para garantizar que las víctimas puedan ejercer sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Como recuerda la coalición de ONG presentes en las negociaciones, las víctimas son la piedra angular de cualquier investigación o enjuiciamiento viable de crímenes internacionales graves ante los tribunales nacionales. Y en la mayoría de los casos, son el motor de las investigaciones.

Todas estas aristas, y algunas que exceden a las páginas de esta opinión, son las que deberán enfrentar los Estados al momento de ratificar el tratado próximamente en la ciudad de La Haya.

Victoria Issin
Integrante
Departamento de Derecho Internacional
IRI – UNLP

Referencias:

^[1] República de Eslovenia, Ministerio de Asuntos Exteriores y Europeos, Towards a Multilateral Treaty for Mutual Legal Assistance and Extradition for Domestic Prosecution of the Most Serious International Crime: Supporting States as of 12/5/2023 , disponible en https://www.gov.si/assets/ministrstva/MZEZ/projekti/MLA-pobuda/MLA-Initiative-List-of-Supporting-States-English.pdf (última consulta 29/5/2023)

^[2] República de Eslovenia, Ministerio de Asuntos Exteriores y Europeos, Portal de a Iniciativa de Asistencia Legal Mutua, disponible en https://www.gov.si/en/registries/projects/mla-initiative/ (última consulta 29/5/2023)

^[3] Trial International, Universal Jurisdiction Annual Review 2023, disponible en https://trialinternational.org/wp-content/uploads/2023/04/TRIAL_UJAR_2023_DIGITAL_21_04_Version2.pdf (última consulta 29/5/2023)

^[4] FIDH, REDRESS y ECCHR, «Enhancing Victims’ Rights in Mutual Legal Assistance Frameworks Recommendations for the Convention on International Cooperation in the Investigation and Prosecution of the Crime of Genocide, Crimes against Humanity and War Crimes», 1 de mayo de 2020, disponible en  https://redress.org/wp-content/uploads/2020/05/PolicySubmission750a.pdf (última consulta 29/5/2023)

^[5] A modo de ejemplo, consultar tratados bilaterales de asistencia mutua en materia penal celebrados por la República Argentina; de la misma manera tratados de asistencia mutua celebrados por Estados Unidos, o por Australia.

^[6] En el plano regional latinoamericano, ver Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal (OEA), Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales del Mercosur, Acuerdo Marco de Cooperación entre los Estados Parte del Mercocur y Estados Asociados para la creación de Equipos Conjuntos de Investigación. También ver Agencia de Cooperación en materia de Justicia Penal de la Unión Europea (EUROJUST) o Red de Funcionarios de Justicia de las Islas del Pacífico (PILON).

^[7] Existen antecedentes respecto a tratados de asistencia para delitos de narcotráfico, terrorismo y corrupción. Ver Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional; Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción; Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas; Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo.

^[8] Bisset, A., «The Mutual Legal Assistance Treaty for Core Crimes: Filling the Gap?» EjilTalk online, 13 de junio de 2022, disponible en https://www.ejiltalk.org/the-mutual-legal-assistance-treaty-for-core-crimes-filling-the-gap/ (última consulta 29/5/2023)

^[9] Proyecto de Convención de cooperación internacional en la investigación y el  enjuiciamiento del crimen de genocidio, los crímenes de lesa humanidad, los crímenes de  guerra y otros crímenes internacionales, versión del 30 de noviembre de 2022), disponible en https://www.gov.si/assets/ministrstva/MZEZ/projekti/MLA-pobuda/20221130-ESP-MLA-DRAFT-CONVENTION-CLEAN.pdf (última consulta 29/5/2023)

^[10]Comisión Internacional de Juristas, «New UK-France proposal risks negotiations on anti-impunity treaty ending in failure», 23 de mayo de 2023, disponible en  https://www.icj.org/new-uk-france-proposal-risks-negotiations-on-anti-impunity-treaty-ending-in-failure/ (última consulta 29/5/2023)

^[11] Ver Amnistía Internacional, Comunicado de prensa, «Global: French government tries to weaken new treaty in way that could allow war criminals to escape justice», 22 de mayo de 2023, disponible en https://www.amnesty.org/en/latest/news/2023/05/global-french-government-tries-to-weaken-new-treaty-in-way-that-could-allow-war-criminals-to-escape-justice/ (ultima consulta 29/5/2023). Ver tambien Amnistía Internacional, Comunicado de prensa, «UK: Government seeks to water down treaty which could allow war criminals to go free», 18 de mayo de 2023, disponible en  https://www.amnesty.org.uk/press-releases/uk-government-seeks-water-down-treaty-which-could-allow-war-criminals-go-free (última consulta 29/5/2023)

^[12] Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago, y Uruguay. Además, Canadá participó de las negociaciones y también adoptó el texto del Convenio.