El 20 de octubre de 2023 el Consejo de Seguridad celebró un debate sobre “La paz a través del diálogo: contribución de los acuerdos regionales, subregionales y bilaterales a la prevención y la solución pacífica de controversias”. Entre otros elementos, en el evento se buscaba reflexionar sobre la manera en que dicho órgano principal de las Naciones Unidas puede cooperar de mejor manera con los acuerdos regionales y el modo en que estos podrían cumplir un rol más relevante en el sistema de seguridad colectiva.
Se trata de un tema especialmente atingente en un sistema internacional severamente afectado por la guerra en Ucrania y, últimamente, por el conflicto entre Israel y Hamas, escenarios que han atizado otra vez las severas críticas sobre la operatividad y real efectividad del Consejo de Seguridad en la resolución de conflictos graves para la convivencia internacional. La preferencia de las grandes potencias por recurrir a los diálogos bilaterales, dejando al margen a Naciones Unidas, otra vez dan cuenta de la grave crisis que atraviesa el multilateralismo global. Además, el debate sobre el papel de los organismos regionales resulta especialmente trascedentes para nuestra región, que vive una crisis propia en sus organismos intergubernamentales.
Según el capítulo VIII de la Carta de San Francisco, los organismos regionales que sean compatibles con los propósitos y principios de las Naciones Unidas, pueden actuar en apoyo de sus labores vinculadas con la paz y seguridad. Asimismo, fortalecer las instancias regionales forma parte relevante de la Nueva Agenda de Paz del Secretario General de las Naciones Unidas, con miras a la Cumbre del Futuro, que se sostendrá en Nueva York en septiembre de 2024. En la práctica, los organismos regionales pueden cumplir un rol fundamental en materia de paz y seguridad internacionales, por cuanto se constituyen como marcos propicios para la cooperación y el intercambio entre los países. Ello redunda en un incremento de la confianza entre los mismos, lo que favorece la institucionalización y predictibilidad de las conductas, minimizado los riesgos de enfrentamiento e incertidumbre.
A nivel global y en no pocas ocasiones, el Consejo de Seguridad responde de manera débil y tardía debido al poder de veto de sus miembros permanentes, que usualmente utilizan esta facultad respondiendo a sus intereses propios antes que los de la comunidad internacional. Como ha señalado en Secretario General de Naciones Unidas, «…el abismo entre el potencial de la seguridad colectiva y su realidad es cada vez mayor» (A/77/CRP.1/Add.8, párr. 26), lo que requiere de medidas innovadoras para hacer frente a los peligros de la guerra. Aprender de los mecanismos de cooperación y asistencia que existen a nivel regional y subregional supone tomar un conjunto de prácticas probadas que han estimulado la confianza mutua desde hace décadas, facilitando la integración y cooperación entre los actores involucrados.
Con experiencias y resultados variados, las organizaciones, acuerdos y mecanismos regionales y subregionales han servido para fomentar la confianza mutua, afianzar lazos de cooperación y facilitar el conocimiento entre los pueblos y las naciones. Todo ello ha redundado en una dinámica cooperación en diversas áreas, como el desarme, la gestión de crisis, la protección del medio ambiente o el desarrollo económico. Además, al promover la interacción y la confianza mutua, estos acuerdos contribuyen a la construcción de relaciones positivas a largo plazo, lo que puede disuadir a los países de recurrir a la violencia como medio para resolver disputas, fomentando la resolución pacífica de las controversias, en apoyo del sistema de seguridad colectivo de las Naciones Unidas.
En suma, los organismos regionales dan cuenta de un proceso en el que los gobiernos manifiestan su voluntad de enfrentar los desafíos comunes, mediante la coordinación mutua de sus políticas públicas en el plano exterior. Ello resulta especialmente necesario, en un contexto internacional marcado por el desarrollo de amenazas a la seguridad que son esencialmente transnacionales, como es el caso del crimen organizado y sus diversas ramificaciones, o los riesgos múltiples que impone el Cambio Climático. De la mano de lo anterior, diversos mecanismos ad-hoc y temáticos pueden también servir de motor para impulsar cambios significativos y consolidar la paz. Ejemplo de ello son los diferentes grupos de amigos y de trabajo en torno a la agenda Mujeres, Paz y Seguridad. Los mismos han permitido visibilizar las causas profundas de discriminación y opresión sobre las mujeres en distintos países del mundo, permitiendo dar líneas de acción, coordinando a diferentes actores para ejecutar planes nacionales que promuevan a las mujeres en posiciones de liderazgo y en la toma de decisiones vinculadas con la seguridad internacional.
El Consejo de Seguridad puede promover activamente la creación y el fortalecimiento de acuerdos regionales que fomenten la paz y la seguridad, ofreciendo apoyo político y diplomático a las partes involucradas en la negociación y el cumplimiento de estos acuerdos. Del mismo modo, el Consejo puede fomentar la implementación efectiva de acuerdos y alentar a las partes a cumplir con sus compromisos, actuando como mediador o facilitador en la resolución de disputas en el contexto de acuerdos bilaterales y regionales. Ello incluye la prestación de buenos oficios o la visita del Consejo de Seguridad a los territorios afectados por conflictos. En la práctica, con todas sus taras, el Consejo de Seguridad ha demostrado una cierta capacidad para coordinar sus acciones con los organismos regionales y subregionales relevantes, como la Unión Africana o la Liga de Estados Árabes, abordando conflictos y amenazas a la paz de manera conjunta, por ejemplo, a través del despliegue coordinado de operaciones de paz. La situación actual en la Franja de Gaza expresa de manera clara el imperativo de que los organismos regionales, en mayor conocimiento de las realidades locales, pueden jugar un papel crucial en el resguardo del derecho internacional humanitario y los principios de la Carta, teniendo en cuenta que, hasta ahora, el Consejo de Seguridad permanece en la inacción, mientras los actores prominentes prefieren actuar al margen de las Naciones Unidas.
Además, es necesario promover que el Consejo de Seguridad trabaje en estrecha colaboración con otros órganos de las Naciones Unidas, como la Asamblea General y la Secretaría, para garantizar una respuesta coherente y efectiva a las amenazas a la paz y la seguridad, evitando duplicidades y la prolongación de los conflictos. Como toda burocracia, el sistema de Naciones Unidas debe buscar una máxima eficacia y eficiencia, en la búsqueda de sus propósitos de paz, tal vez la razón de ser y el pilar fundamental de la Organización, surgida tras la Segunda Guerra Mundial.
Desde América Latina, este debate parece especialmente trascendente, considerando el papel modesto que han cumplido los esquemas regionales en materia de paz y seguridad. Ciertamente, estamos en presencia de una Zona de Paz, libre de conflictos bélicos tradicionales, pero se trata de una condición que debe resguardarse y consolidar. Tal vez los mayores avances en esta materia se han dado, hasta ahora, en el seno de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), con el establecimiento del Consejo de Defensa Suramericano en diciembre de 2008. Como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materias de defensa, el Consejo cumplió un papel valioso en el fortalecimiento de la unidad regional y la confianza mutua, generando consensos para fortalecer la cooperación en defensa. También habría que mencionar el Consejo Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de Acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional, creado en noviembre de 2012. Tras la crisis de la UNASUR de 2018, la región ha tendido a la fragmentación, se han bilateralizado las relaciones en el ámbito de la seguridad y defensa y han perdido fuerza las visiones regionales, dañando al mismo tiempo el posicionamiento global de América del Sur.
En este sentido, la ausencia de discusión y coordinación regional en materias de paz y seguridad, dificulta una respuesta efectiva a las amenazas a los Estados de la región. Entre estas problemáticas, más allá del tradicional conflicto bélico, es de central preocupación el crimen organizado trasnacional, el cual ha ido en aumento desde 1990, debido a diversos factores como la interdependencia económica, la inestabilidad institucional, la pobreza y la desigualdad, que han generado un espacio propicio para la formación de redes de tráfico de armas, trata de personas, tráfico de migrantes y el fortalecimiento de bandas de narcotráfico. Las graves dificultades que enfrenta el Estado de Derecho para ser efectivo, alimentan y facilitan el crecimiento de estas organizaciones criminales. Sin una respuesta común en una materia estratégica como la lucha contra el crimen organizado, los Estados de la región continuarán en su declive de seguridad, sin poder ejercer el monopolio de la violencia, imposibilitados de perseguir el bien común y sin permitir a la ciudadanía vivir en paz. Es imperativo reafirmar el principio de que la responsabilidad primaria de proteger y promover los derechos humanos, así como proteger a los ciudadanos de la violencia, recae primordialmente en los Estados.
La reciente invitación de Brasil para que los Cancilleres y Ministros de Defensa de América del Sur se reúnan en Brasilia el 22 de noviembre próximo, en el marco de la Primera Reunión Sudamericana de Diálogo Político-Militar, a fin de implementar el denominado Consenso de Brasilia de mayo de 2023, puede representar una oportunidad para retomar los aportes del antiguo Consejo de Defensa Suramericano, como una manera de favorecer un multipolarismo regional, que contribuya a la gobernanza global desde las regiones, y que facilite el diálogo entre las mismas, en un marco global donde el sistema de seguridad colectivo demuestra evidentes signos de obsolescencia e irrelevancia. El éxito de esta reunión no pasará tanto por la existencia de múltiples y voluntaristas agendas de discusión, altamente nutridas en temáticas, sino que a través de la puesta en común de conceptos básicos y acuerdos marcos acerca de cómo entendemos la seguridad de la región, operativizando un trabajo pragmático y técnico, sobre la base de los principios básicos de la convivencia democrática.
Jorge Riquelme
Doctor en Relaciones Internacionales
IRI-UNLP
Sebastián Osorio
Diplomático. Master en Política Comercial y Estrategia Internacional
Universidad de Chile
