Departamento de América del Norte
Artículos
Los desafíos del pivote: Canadá frente a su interdependencia con Estados Unidos
Gregorio Colere[1]
Introducción
Desde que asumió la jefatura de gobierno en marzo de 2025, Mark Carney ha buscado reducir la dependencia que Ottawa sostiene respecto a Washington e incrementar las opciones estratégicas de Canadá. Para ello, se optó por una estrategia de diversificación de la política exterior que le permita, en última instancia, poder escapar de la vulnerabilidad que supone su relación con la Casa Blanca, una vulnerabilidad que Trump ha puesto de manifiesto. Mediante el tejido de nuevas relaciones, Carney procura poder balancear el gigantesco peso que representa el vínculo con Estados Unidos.
Es necesario señalar que la estrategia no apunta al desacoplamiento, en tanto no existe voluntad de cortar los lazos existentes con Washington, ni tampoco se discute la importancia de la relación. Ottawa no está buscando quitarse de encima su vínculo con su vecino; en realidad, el foco está puesto en diversificar para agregar y profundizar vínculos con terceros que operen como contrapeso. Carney entiende que, al conseguir esta diversificación, Canadá obtendrá mayores cuotas de autonomía para la consecución de sus intereses. De esta manera, para la doctrina Carney la diversificación es el instrumento para llegar a la meta final, la autonomía. El primer ministro lo reconoció explícitamente al afirmar “our core objective across these partnerships is to increase our strategic autonomy. Because we live in a world where integration has been weaponised. Because a country that cannot feed, fuel or defend itself is not truly sovereign” [Nuestro objetivo fundamental en estas asociaciones es aumentar nuestra autonomía estratégica. Porque vivimos en un mundo donde la integración se ha convertido en un arma. Porque un país que no puede alimentarse, abastecerse de energía o defenderse no es verdaderamente soberano] (The Guardian, 2026).
El hecho de que Canadá sea un actor con baja autonomía no se explica simplemente por su dependencia respecto a Estados Unidos, mas por la ausencia de alternativas estratégicas. En términos de Keohane y Nye (1988), todos los países mantienen algún grado de interdependencia con otros y son por tanto sensibles entre ellos; los shocks se transmiten rápidamente de un punto geográfico a otro. Pero la sensibilidad no equivale a vulnerabilidad. Un país es vulnerable cuando, además de sentir el impacto, carece de opciones de ajuste que le permitan mitigarlo a un costo razonable. Canadá ilustra dicha situación, y esa falta de opciones la vuelve vulnerable.
Los propios padres de la interdependencia compleja reconocen el potencial de la misma como fuente de poder para afectar resultados. Si un Estado es consciente de que su contraparte está falta de alternativas razonables, sabe que cuenta con un recurso político significativo. Precisamente, Washington sabe que Ottawa no tiene a dónde ir, y eso le otorga una palanca de coerción que Trump no dudó en utilizar. Ahora bien, al contar con más opciones, un actor podría ver disminuida su vulnerabilidad al mismo tiempo que matiza la relevancia del recurso de la interdependencia para el otro actor. En consecuencia, su posición negociadora se engrandece y lo dota de mayores márgenes de acción. De esta forma, un Canadá con mercados europeos consolidados, con relaciones funcionales en el Indo-Pacífico y con socios comerciales en Asia y América Latina no sería un Canadá desvinculado de Estados Unidos, sino un Canadá que negocia desde una posición menos vulnerable; uno cuya dependencia existe pero está, al menos parcialmente, compensada por alternativas. Justamente, ese es el margen de decisión que la doctrina Carney busca reconstruir.
Déjà vu en Ottawa
Los libros de historia nos muestran que este no es el primer intento de Canadá en esa dirección. Diefenbaker, primer ministro entre 1957 y 1963, experimentó una relación algo tumultuosa con Estados Unidos, cuyo programa de gobierno, como causa y como consecuencia, incluyó medidas para reducir la dependencia comercial. Pero el proyecto más ambicioso se dio bajo la administración de Trudeau padre, en los años setenta. Por ese entonces, el ministro de Relaciones Exteriores, Sharp, optó por la Third Option como estrategia de política exterior. Su argumento era que Ottawa tenía tres opciones con respecto a Washington: mantener el status quo de la relación (primera opción), profundizar la integración (segunda opción) o desarrollar una estrategia para aminorar la dependencia (tercera opción). Esta última implicaba una pata doméstica, con el fortalecimiento de la economía canadiense, y una externa, a través de la diversificación de sus vínculos en el plano internacional (Mace & Hervouet, 1989). Pareciera entonces que estamos frente a un déjà vu, en cuanto la doctrina Carney presenta esa misma composición.
Ahora bien, ¿por qué Sharp y Trudeau persiguieron dicha estrategia de reducción de la dependencia? El detonante inmediato fue el shock Nixon de 1971, que conllevó una suba de aranceles y puso punto final al orden de Bretton Woods con su consiguiente impacto en Canadá. Como en nuestros tiempos, se hablaba en ese entonces del fin de la relación especial entre ambos países. Pero a su vez, la causa estructural a esta reorientación se hallaba en los cambios experimentados en el orden internacional desde la década de los sesenta, a saber, la détente entre las superpotencias, el crecimiento económico de Europa y Japón y el auge del Tercer Mundo y su nacionalismo económico, factores que se combinaron para favorecer el desarrollo de políticas exteriores más autonomistas en el mundo. Así, el ensayo canadiense no fue un fenómeno aislado, sino parte de una tendencia más global. En estos años se cuentan otros intentos por desarrollar políticas exteriores más “propias” dentro del bloque occidental, como De Gaulle en Francia, Brandt en Alemania Occidental o diversos casos en América Latina como Echeverría en México o Velasco Alvarado en Perú. Por supuesto, las motivaciones y objetivos en cada uno de estos casos era distinto, pero todos se caracterizaron por haber procurado alcanzar cierto nivel de independencia con respecto al hegemón, lo que evidenció un nivel de polarización relativamente más bajo que años anteriores.
De esta manera, el gobierno canadiense desplegó esta estrategia en dos planos. En el campo económico comenzó a regular las inversiones extranjeras, a desarrollar programas de promoción comercial dirigidos especialmente al Tercer Mundo y buscó fundamentalmente un contractual link con la Comunidad Europea. Mientras que en la esfera de defensa adoptó una serie de medidas para reafirmar el control sobre su espacio aéreo en el marco del NORAD (del inglés, Comando de Defensa Aeroespacial de Norteamérica) y reorientó sus prioridades militares. No obstante, estas dos dimensiones quedaron enlazadas, en tanto Helmut Schmidt, el canciller de Alemania Occidental, condicionó implícitamente el apoyo europeo al “vínculo contractual” a una mayor contribución militar canadiense en la OTAN, sintetizado en la fórmula ‘no tanks, no trade’. En el nivel doméstico, la estrategia industrial no llegó a concretarse, y el sector privado canadiense no modificó sustancialmente su comportamiento (Maas, 2016; Mace & Hervouet, 1989; Schneider, 1980).
En consecuencia, las exportaciones e inversiones siguieron concentradas en el mercado estadounidense, y la tercera opción no resultó eficaz en su objetivo de reducir los niveles de dependencia. La crisis económica de fines de los setenta terminó por socavar el impulso autonomista, y el propio gobierno de Trudeau viró hacia negociaciones de libre comercio con Washington, proceso que fue completado por el gobierno de Mulroney. Así, el acuerdo de libre comercio de 1988 representó, en cierto sentido, la admisión de que la dependencia era irreversible en el corto plazo, y que convenía institucionalizarla antes que combatirla. En otras palabras, la segunda opción prevaleció sobre la tercera.
¿Puede ser esta vez distinto?
Vemos entonces que la doctrina Carney no es pionera ni original. Mientras que la experiencia actual y la tercera opción tienen como denominador común el estar enmarcadas en un escenario de declive del poder estadounidense, la realidad del sistema internacional contemporáneo difiere del pasado. En contraste a la rígida bipolaridad que imperó hasta el Tratado de Belavezha, y a la unipolaridad que le siguió, la aritmética polar del orden actual es objeto de debate. A pesar de ello, la difusión de capacidades entre múltiples actores y la existencia de centros de poder regional configuran una estructura que ofrece a los Estados un abanico de opciones más amplio que en décadas anteriores. Como muestran Farrell y Newman (2019), Estados Unidos conserva capacidades significativas para elevar los costos de la autonomía a través del control de nodos económicos y tecnológicos clave. Aun así, esa dispersión de capacidades ofrece márgenes que antes no existían. En este contexto, las potencias medias como Canadá rechazan una estrategia de bandwagoning alrededor de algún gran jugador, y apuestan por el hedging, a fin de preservar sus márgenes de autonomía.
Pero los cambios no se dieron sólo en la estructura, sino también en el agente. Las tensiones entre Estados Unidos y Canadá tampoco son una novedad, existieron previo a la presidencia de Trump. Con Nixon por los aranceles, con Reagan por la industria forestal y las lluvias ácidas, o con Obama por el oleoducto Keystone XL. Mas en estos casos, Estados Unidos siguió siendo visto como un hegemón predecible y confiable, Canadá continuó percibiendo a su vecino como un socio de confianza. A pesar de los desacuerdos puntuales, los funcionarios canadienses podían estar seguros de que no comprometían la totalidad de la relación, enmarcada en una lógica kantiana. En la actualidad, sin embargo, la situación se ha alterado. El liderazgo de Washington es visto como impredecible y errático, fogoneado por declaraciones provocadoras acerca de anexiones, exclusiones y acusaciones, seguido de medidas que dañaron la relación comercial. En consecuencia, Ottawa ya no puede asegurar previsibilidad ni un horizonte claro en la relación con su vecino, que parece alejarse de aquella lógica kantiana. Esto hace al intento de diversificación y reducción de dependencia no solamente deseable, sino necesario, en tanto nadie quisiera depender de alguien en el cual no se sabe que hará mañana y que aparece hostil para con uno.
En definitiva, la combinación de estos cambios a nivel estructura y a nivel agente volvió a poner las tres opciones sobre la mesa. La exposición a la vulnerabilidad experimentada desde la vuelta de Trump descarta la primera y segunda opción, dado que ni continuar con el status quo ni profundizar la integración aparecen como escenarios deseables. El status quo, lógicamente, ha demostrado que puede exponer a Canadá a grandes riesgos, mientras que una mayor integración acarrea la posibilidad de ensanchar esos riesgos en cuanto se trataría de un mayor grado de interdependencia. La tercera opción, en cambio, resulta mucho más atractiva, pero no por ello deja de ser compleja. Esto en tanto no se trata de una dependencia que pueda ser amortiguada de un día para el otro, ni bastará con la firma de un nuevo tratado de comercio. La interdependencia en esta relación es al mismo tiempo estructural y asimétrica, y se manifiesta tanto en el plano material como ideacional.
Hablamos de una dependencia estructural porque está enraizada en el conjunto de la relación, no refiere a un punto o tema en particular, sino que abarca todas las aristas del vínculo. La geografía, la integración de sus cadenas globales de valor, los acuerdos de inteligencia, la integración energética o el comando de defensa NORAD son ejemplos de la profundidad de esta interrelación. Y por cierto, la complejidad de ahora es incluso mayor que en los setenta. Desde que se optó por la tercera opción atravesamos el CUSFTA en 1988, el NAFTA en 1994 y el CUSMA en 2020, que no han sino amplificado la magnitud de la interdependencia y dificultado la tarea de atenuarla. Así, se comprende que esta situación no se puede modificar con un cambio de gobierno o con una única decisión de política, sino que requiere de un horizonte largoplacista.
A ello se suma el carácter asimétrico de esta interrelación. Esto es, Canadá depende mucho más de Estados Unidos de lo que Estados Unidos depende de Canadá. No hay dudas de que ambas economías están mutuamente integradas, pero no al mismo grado, y los números dan cuenta de ello. El 75% de las exportaciones canadienses tiene como destino a su vecino, y representan un tercio de la economía, mientras que las importaciones estadounidenses explican la mitad del total; en contraste, las exportaciones estadounidenses a Canadá cuentan el 17%, y explican sólo el 3% de su economía, al tiempo que las importaciones son el 11% (Maher, 2025). Queda claro que una disrupción en los flujos comerciales tendrá impactos desiguales entre los dos países. De esta forma, esta asimetría le otorga mayores incentivos a Canadá para perseguir una política de diversificación que le permita mitigar ese desequilibrio.
Por otro lado, dijimos que la dependencia se manifiesta material y ideacionalmente. En lo material, Canadá depende de la importación de automóviles, maquinaria, productos electrónicos y bienes de consumo estadounidenses. Al mismo tiempo, esta materialidad se refleja en los flujos de inversiones, donde Estados Unidos representa la mitad del stock de IED en Canadá, y las empresas canadienses, a su vez, concentran la mayor parte de sus activos e inversiones transfronterizas en el mercado estadounidense. Pero la dependencia es también ideacional. Las elites canadienses, políticas y empresariales, interiorizaron la relación con Estados Unidos como el horizonte natural de su política exterior, pero esta noción de privilegio y de relación especial ya no puede darse por sentada, como escribió un ex-embajador canadiense ante Washington, Burney, en su artículo Canada-US Relations: No Longer Special or Privileged. Las conductas empresariales, decisiones de inversión y los vínculos institucionales están en gran parte atravesadas por este componente y orientación sur. Esto agrega una nueva capa de complejidad a la estrategia, ya que, como también reconoce Paikin (2021), eliminar la relación con Washington como punto de partida intelectual del compromiso de Canadá con el mundo sería una tarea tanto psicológica como técnica.
Entonces, ¿puede esta vez ser distinto? Ciertamente, la política exterior de Carney muestra movimientos claros en esa dirección. En el plano comercial, ha negociado y firmado acuerdos con una diversidad de socios en el Indo-Pacífico, Medio Oriente, América Latina y Europa, apuntando a duplicar las exportaciones a destinos distintos de Estados Unidos. En el plano de defensa, alcanzó por primera vez el umbral del 2% del PBI exigido por la OTAN, avanzó en la incorporación a la iniciativa europea SAFE para diversificar proveedores militares, y firmó acuerdos de seguridad e inteligencia con socios del Indo-Pacífico. A ello se suma la reconstrucción de vínculos políticos con Beijing y Nueva Delhi y el impulso al concepto de geometría variable (coaliciones ad-hoc antes que alianzas fijas) como forma de posicionar a las potencias medias en la mesa de negociaciones antes que en el menú, según la fórmula empleada por Carney en Davos. Son avances reales y concretos, pero su impacto es pequeño en comparación al punto de partida.
En efecto, las experiencias pasadas y el ADN de esta interdependencia plantean dudas sobre hasta qué punto puede Canadá reducir la vulnerabilidad que le supone la relación. A pesar de los cambios sistémicos en el orden internacional, los obstáculos estructurales siguen ahí y son grandes. A modo de ejemplo, un acuerdo firmado con Abu Dhabi contempla inversiones por 50.000 millones de dólares en el plazo de diez años, mientras que el stock de inversiones estadounidenses es de 500.000 millones de dólares. Así, la escala de la relación, el elemento cognitivo y la geografía son los tres grandes desafíos, para los cuales la política exterior no será suficiente. Tal vez la señal más alentadora para este programa sea el cambio actitudinal en la sociedad canadiense para con los Estados Unidos en el último tiempo, que supone cierto resquebrajamiento de la dependencia psicológica como primer paso para sostener esta tercera opción renovada. Pero una compañía canadiense que produce para Estados Unidos no podrá redirigir su producción a Europa sólo por medio de un acuerdo comercial; requiere hundir capital para reconvertir su planta, sus proveedores, sus clientes. En definitiva, la política exterior es uno de los componentes de este proyecto, que, como en los setenta, está siendo articulada con la política doméstica, de manera tal de impulsar una política industrial que cree las condiciones y los incentivos para internalizar la diversificación.
El pivote aplicado
El incierto resultado de las negociaciones en curso por la revisión del CUSMA refuerza también esta dirección de política exterior. Hasta ahora, la economía canadiense logró amortiguar una gran parte del arsenal comercial de Trump con las disposiciones del tratado de comercio. Sin embargo, si el acuerdo no se renovara (algo nada improbable hoy en día), el contar con mercados y socios alternativos podría moderar el impacto de dicho arsenal al brindarle opciones de ajuste.
Aunque, de nuevo, lo que se busca no es desacoplar su economía de Estados Unidos, sino contar con opciones que reduzcan la vulnerabilidad a la que Canadá está expuesta. De hecho, esa interrelación económica es al mismo tiempo el atractivo que Ottawa busca posicionar en las negociaciones económicas con otros actores, como reconoció un funcionario canadiense en conversaciones con Reuters (Mukherjee, 2026). Su conexión económica con la región en su conjunto brinda la posibilidad de integrarse a las cadenas de valor norteamericanas, algo muy valorado por quienes buscan hacer negocios en Canadá. Así, curiosamente, esta interdependencia es utilizada por los negociadores de Ottawa como un activo en las conversaciones con otros países, transformando la dependencia en un aspecto clave en la estrategia de diversificación.
Más aún, una menor vulnerabilidad le daría a Canadá un mayor poder en las negociaciones del CUSMA, o al menos reduciría esa capacidad de presión estadounidense aludida anteriormente. Con el grado actual de dependencia, Washington puede fácilmente hacer uso de ella para influir en la conducta de Ottawa, como se evidenció cuando Trudeau debió dar marcha atrás con el proyecto de impuesto a las grandes empresas tecnológicas tras la amenaza de Trump de aumentar los aranceles. Como demuestran Keohane y Nye (1988), contar con dicha ventaja no siempre se traduce linealmente en capacidad para afectar resultados. En términos de Aron (1963), el poder potencial no equivale al poder efectivo. Aun así, la potencialidad de hacerlo es real, y debe ser tenida en cuenta. Si Canadá quiere evitar grandes concesiones a la protección de su industria láctea, debe aumentar sus recursos de negociación. Moderar el poder que la Casa Blanca podría ejercer como consecuencia de la dependencia es una manera de mejorar sus recursos de negociación.
Pero esta mayor capacidad negociadora también podría aplicarse en otras mesas, no sólo en la comercial. A modo de ejemplo, Canadá y Estados Unidos mantienen abierta una disputa sobre el status legal del Paso del Noroeste, las rutas marítimas que atraviesan el ártico canadiense y cuya importancia aumenta a medida que el deshielo avanza. Mientras que para Canadá constituyen aguas interiores amparadas bajo su soberanía, Estados Unidos entiende que se tratan de estrechos internacionales de libre navegación. Llegado el momento de sentarse a negociar sobre este punto, un Ottawa menos vulnerable a Washington tendría más probabilidades de alcanzar un acuerdo favorable a sus intereses.
Dicho ello, se comprende el para qué de los objetivos de Carney. Frente a un hegemón en el cual ya no puede confiar, y en un mundo que se torna cada día más inestable y que no tiene un horizonte claro, Canadá entiende que puede confiar sólo en su propia agencia. Pero esa agencia requiere de niveles de autonomía que le permitan moverse en el tablero internacional sin presiones externas. La reducción de la vulnerabilidad y dependencia con Estados Unidos es precisamente un paso necesario para saltear potenciales constreñimientos de su vecino. Ahora bien, esta búsqueda de alternativas no es sólo un fenómeno canadiense ni de Norte América, sino que es también identificable en otras partes del globo. Alsudairi et al. (2026) hacen referencia a las estrategias de reducción de riesgos llevadas a cabo por países árabes con fuertes lazos con Estados Unidos y lo mismo sucede en Europa: “they are pursuing whatever options are available in case the bet on Washington fails completely” [están explorando todas las opciones disponibles en caso de que la apuesta por Washington fracase por completo]. Carney no gobierna ni Arabia Saudita, ni Omán, ni la Unión Europea, pero todos dejaron atrás la Pax Americana y la percepción de Washington como garante.
En definitiva, a pesar de sus esfuerzos, la naturaleza de esta relación bilateral plantea grandes interrogantes acerca de cuál será el nivel de éxito de esta tercera opción renovada. Aunque con un contexto internacional a priori más favorable, sus desafíos continúan siendo los mismos a los que se enfrentó en su versión original, pero esta vez potenciados. Sin embargo, la propia decisión de llevar a cabo esta estrategia debe ser leída como un síntoma de que la relación con Washington ya no es asumida como un dato del mundo por parte de sus aliados. Evidencia la búsqueda de un nuevo horizonte estratégico por parte de las potencias medias, que desde 1945 encontraron en Estados Unidos el garante de sus intereses.
Fuentes consultadas
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Aron, R. (1963). Paz y guerra entre las naciones. Revista de Occidente.
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Burney, D. H. (2020). Canada-US relations: No longer special or privileged. American Review of Canadian Studies, 50(1), 128-132. https://doi.org/10.1080/02722011.2020.1748925
Farrell, H., y Newman, A. L. (2019). Weaponized interdependence: How global economic networks shape state coercion. International Security, 44(1), 42-79. https://doi.org/10.1162/isec_a_00351
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Keohane, R., y Nye, J. (1988). Poder e interdependencia. Grupo Editor Latinoamericano.
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Paikin, Z. (2021, 17 de septiembre). After the election: Three options for Canada’s foreign policy. The Institute for Peace and Diplomacy. https://peacediplomacy.org/2021/09/17/after-the-election-three-options-for-canadas-foreign-policy/
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[1] Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Investigador en el Grupo de Estudios sobre Política Internacional de América del Norte (GEPIAN), perteneciente al Centro de Investigaciones en Política y Economía Internacional (CIPEI).